近日，華能陜西靖邊電力有限公司伊當灣100兆瓦光伏發電項目(以下簡稱“華能靖邊光伏項目”)被推上風口浪尖，原因系項目土地性質存在認定問題，靖邊縣土地管理部門與林業部門下發的文件存在差異。靖邊縣林政稽查大隊關于華能靖邊光伏項目用地情況說明中指出，該項目臨時鋪設光伏板擬用地面積為219.0786公頃(3280畝)，根據靖邊縣林地保護利用規劃(2010―2020)數據庫查詢顯示地類為“牧草地”。而在2017年5月靖邊縣國土資源局印發的文件顯示，該部分地塊為“未利用地”。2017年，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》明確要求：光伏發電規劃應符合土地利用總體規劃等相關規劃，可以利用未利用地的，不得占用農用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家相關法律法規和規劃明確禁止的區域發展光伏發電項目。以下，就目前光伏電站用地相關政策進行梳理：

光伏項目用地情況

2015年12月，為落實建設項目用地標準控制制度，大力推進土地節約集約利用，國土資源部發布了《光伏發電站工程項目用地控制指標》(國土資規〔2015〕11號)，規定了光伏項目用地指標、內容及計算方法。整理后如下：

如何取得用地

(一)劃撥方式取得國有建設用地使用權

符合《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)規定的建設用地項目，方可以劃撥方式提供國有建設用地使用權。劃撥國有建設用地使用權人應當按照劃撥決定書規定的用途和使用條件開發建設和使用土地。未經有批準權的市、縣人民政府自然資源主管部門批準，劃撥國有建設用地使用權不得擅自轉讓、出租。

除劃撥決定書、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新出讓的外，劃撥國有建設用地使用權人申請辦理有償使用手續的，自然資源主管部門應當依法依規予以辦理。

(二)出讓方式取得國有建設用地使用權

工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。符合《協議出讓國有土地使用權規定》(國土資源部令第21號)的相關條件和要求的國有建設用地使用權，可以協議方式出讓，按照《協議出讓國有土地使用權規范(試行)》(國土資發〔2006〕114號)辦理出讓手續。以協議方式出讓國有建設用地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。依法以出讓方式取得的國有建設用地使用權，在使用年限內可以轉讓、出租、抵押等。

(三)改變土地用途

依據《土地管理法》《城市房地產管理法》的規定，建設單位應當按照國有建設用地使用權出讓等有償使用合同的約定或者國有建設用地劃撥批準文件的規定使用土地。確需改變土地用途的，經有關人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。經批準改變土地用途的，簽訂國有建設用地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂國有建設用地使用權出讓合同，相應補繳國有建設用地使用權價款，按規定辦理不動產登記。

(四)長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期

產業用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應。長期租賃，是指整宗土地在整個合同期內均以租賃方式使用。先租后讓，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產業用地項目達到約定條件后再轉為出讓的供應方式。租讓結合，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產業用地項目達到約定條件后再將部分用地保持租賃、部分用地轉為出讓的供應方式。彈性年期，是指整宗土地以低于對應用途國有建設用地使用權出讓法定最高年限的使用年期出讓的供應方式。另需注意的是，市、縣自然資源主管部門在簽訂國有建設用地使用權出讓合同時，合同中的宗地用途按國家標準《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2017)規定的土地二級類填寫，規劃條件與《土地利用現狀分類》無直接對應類型的，應研究確定對應的土地二級類的類型，必要時可征求產業、投資部門意見。鼓勵地方自然資源主管部門研究制定城鄉規劃用地分類與土地利用現狀分類對照表，經批準后統一執行。

光伏項目用地具體政策

(一)可按原地類管理的情形

依據《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)的規定，光伏、風力發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案;依據《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規〔2017〕8號)的規定，對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，以及符合當地建設要求和認定標準的光伏復合項目，其光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。其中，農用地、未利用地按照土地調查成果認定，光伏方陣用地面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》(國土資規〔2015〕11號)核定。

(二)按占用建設用地辦理手續的情形

依據《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》規定：“對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。” 光伏發電用地不同于一般的建設用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構筑物，但占地時間長、影響農作物種植生長，如果項目占用了農用地，土地占用期間均無法進行農業活動，因此如果企業光伏發電項目建設占用了農用地，則該項目所有用地部分均應按占用建設用地依法履行農用地轉用等審批手續。

(三)陜西省政策

在陜西省，依據《光伏項目建設用地管理辦法》陜國土資發(2015)27號，光伏項目可使用荒山、荒灘、荒漠及未利用地，盡量不毀壞原有林草植被，盡量不占或少占耕地，不得占用基本農田，鼓勵利用屋頂、設施農業頂棚、煤礦采空區、荒灘荒草地，以及具有壓覆礦產備采區籌建太陽能發電項目，同時要求光伏企業在取得備案文件后半年內完成建設用地報批手續。