一、退出氣候變化《巴黎協(xié)定》

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》生效20多年來，在各方共同努力下，全球應(yīng)對氣候變化工作取得積極進展。為加強公約的實施，2011年底至2015年，包括美國在內(nèi)的各國，通過艱難談判，最終于2015年12月在法國巴黎達成了全面、均衡、有力度、有約束力的《巴黎協(xié)定》，成為全球氣候治理新的里程碑。《巴黎協(xié)定》凝聚了國際社會合作加強應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的最大共識，豐富和發(fā)展了以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為基礎(chǔ)的國際氣候治理體系，為2020年后全球合作應(yīng)對氣候變化指明了方向，是近年來多邊主義重大成果中的“一顆璀璨明珠”。2016年11月，協(xié)定通過不到一年、開放簽署剛滿半年即滿足生效條款要求，《巴黎協(xié)定》正式生效。

美國是公約締約方，也是推動《巴黎協(xié)定》達成和生效的重要一方。2014年至2016年，中美三次發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明，聲明的政治共識為《巴黎協(xié)定》的達成和生效奠定了重要基礎(chǔ)。《巴黎協(xié)定》達成后，時任總統(tǒng)奧巴馬批準(zhǔn)美國加入《巴黎協(xié)定》。2016年二十國集團杭州峰會前夕，中美元首于9月3日共同向聯(lián)合國秘書長交存《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書，為《巴黎協(xié)定》的快速生效注入了動力。

特朗普政府上臺以來，顛覆逆轉(zhuǎn)了奧巴馬政府時期氣候與環(huán)境友好型政策，開環(huán)境“倒車”，美應(yīng)對氣候變化立場出現(xiàn)重大倒退。上臺前，特朗普就多次發(fā)表質(zhì)疑氣候科學(xué)言論，稱全球變暖是騙局，頻頻營造氣候變化懷疑論的政治氛圍，公然挑戰(zhàn)國際社會應(yīng)對氣候變化的共識。特朗普政府持續(xù)放松化石能源行業(yè)發(fā)展相關(guān)環(huán)境約束，這些約束涉及空氣污染、油氣勘探與開采、動植物及生態(tài)環(huán)境保護、水污染防治等諸多領(lǐng)域。2017年3月28日，特朗普政府簽署“促進能源獨立和經(jīng)濟增長”行政命令，提出為促進美能源自主獨立、推動經(jīng)濟和就業(yè)增長，應(yīng)全面評估、調(diào)整和廢止美行政部門氣候變化政策舉措。根據(jù)《紐約時報》2020年7月的一項統(tǒng)計，特朗普政府執(zhí)政以來，直接或以其他方式撤銷了近70項重大環(huán)境政策，另外還有30多項處于撤銷進行中。特朗普政府視《巴黎協(xié)定》為“眼中釘、肉中刺”，屢次指責(zé)《巴黎協(xié)定》使美商界處于不利地位，揚言退約，堅決拔刺。

2017年6月1日，特朗普政府宣布美退出《巴黎協(xié)定》，停止實施其“國家自主貢獻”，停止對綠色氣候基金捐資等出資義務(wù)。2017年8月4日，美國國務(wù)院聲明稱，美國已于當(dāng)日向聯(lián)合國提交退出《巴黎協(xié)定》的意向性通知，表示美將在符合條件的第一時間向聯(lián)合國秘書長發(fā)出書面退約通知，除非出現(xiàn)有利于美重新參加協(xié)定的適合情形。聲明還試圖重開《巴黎協(xié)定》談判，稱如若特朗普總統(tǒng)能夠看到對美國及美國企業(yè)、工人、民眾、納稅人更加有利的條款，美對重新參加《巴黎協(xié)定》仍持開放態(tài)度。

2019年11月4日，美國國務(wù)卿蓬佩奧聲明稱，美已通知聯(lián)合國，宣布正式啟動退出《巴黎協(xié)定》。蓬還在聲明中強調(diào)，美退約系因《巴黎協(xié)定》對美造成不公平的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。按照《巴黎協(xié)定》退約條款規(guī)定，美將于2020年11月4日正式退出《巴黎協(xié)定》，成為迄今為止唯一退出《巴黎協(xié)定》的締約方。

特朗普政府悍然退出《巴黎協(xié)定》，是其奉行的“美國優(yōu)先”、單邊主義在氣候變化領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，充分顯示出其對國際法和國際規(guī)則“合則用、不合則棄”的輕蔑態(tài)度，嚴(yán)重破壞全球氣候治理與國際氣候合作。

一是削弱了國際合作應(yīng)對氣候變化的雄心和努力。美國是全球歷史第一排放大國，當(dāng)前第二排放大國，目前全球排放占比約為15%。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)報告指出，美是全球累積排放溫室氣體最多的國家，其1751年至2010年間能源和工業(yè)部門排放占全球27.9%。美人均碳排放也居高不下，2017年人均化石燃料排放二氧化碳14.6噸，是全球平均水平的3.3倍。美國的減排表現(xiàn)是影響全球氣候治理成效的重要因素。美既不批準(zhǔn)《京都議定書》，又退出《巴黎協(xié)定》，否認(rèn)自身約束性量化減排義務(wù)，徹底游離于全球減排體系和安排之外，嚴(yán)重阻礙了全球減排、促進綠色低碳發(fā)展相關(guān)進程。

二是加大全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力赤字。作為發(fā)達國家和全球排放大國，美國一直是全球氣候治理的重要參與方，曾為《巴黎協(xié)定》達成發(fā)揮重要推動作用，其履約態(tài)度對發(fā)達國家具有重要導(dǎo)向和示范意義。美退出《巴黎協(xié)定》，將自身的減排責(zé)任推卸給其他國家，在《巴黎協(xié)定》履約問題上帶了壞頭，重創(chuàng)《巴黎協(xié)定》進程，為其后續(xù)實施及全球溫控目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生不可預(yù)估的負(fù)面影響。

三是為應(yīng)對氣候變化多邊進程帶來復(fù)雜因素。美雖反復(fù)聲言退約并啟動退約手續(xù)，但“將退未退”“形退實不退”的狀態(tài)持續(xù)了相當(dāng)長時間。這期間，持續(xù)攪局《巴黎協(xié)定》后續(xù)問題談判，繼續(xù)對《巴黎協(xié)定》下規(guī)則體系的建構(gòu)施加負(fù)面影響。2018年聯(lián)合國氣候變化卡托維茲會議(COP24)期間，美無視全球綠色低碳發(fā)展趨勢，舉辦化石能源技術(shù)推介邊會，引發(fā)各方反感和非政府組織激烈抵制。在2017年以來的三屆聯(lián)合國氣候變化大會上，美因談判立場消極，多次被非政府組織投票授予帶有批評性質(zhì)的“化石獎”，且是“獲獎”最多的國家，上榜次數(shù)占比1/5。

美退出《巴黎協(xié)定》遭到國際社會的一致反對。各國領(lǐng)導(dǎo)人和國際組織紛紛表態(tài)，對特朗普政府退約決定表示遺憾和失望。 聯(lián)合國秘書長、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處執(zhí)行秘書、歐盟以及德國、法國、意大利、英國、墨西哥、加拿大、日本等均在特朗普政府宣布退約后第一時間通過發(fā)言人表態(tài)、發(fā)表聲明、領(lǐng)導(dǎo)人致電等不同形式對美此舉表示遺憾。

針對美方宣稱愿重新談判美加入?yún)f(xié)定條件等說法，各方均強調(diào)，《巴黎協(xié)定》已獲得廣泛支持，不可重開談判。與美悍然退約行徑截然相反，國際社會皆重申切實履行《巴黎協(xié)定》、加強全球氣候治理的堅定意愿。歐盟表示將加強與其他盟友合作，應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。德國、法國和意大利發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將盡快落實《巴黎協(xié)定》以及氣候融資目標(biāo)，努力幫助發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家和受氣候變化威脅最嚴(yán)重的國家，以實現(xiàn)減緩和適應(yīng)相關(guān)目標(biāo)。英國、墨西哥、澳大利亞、韓國等亦重申對《巴黎協(xié)定》的支持和承諾。聯(lián)合國秘書長古特雷斯通過發(fā)言人表示，相信世界各國及商界將繼續(xù)展示卓越的遠(yuǎn)見和領(lǐng)導(dǎo)力，致力于低碳和韌性經(jīng)濟增長。同時，美國內(nèi)也發(fā)起了“我們堅持《巴黎協(xié)定》”運動，反對美退約呼聲持續(xù)高漲。

二、怠于履行國際義務(wù)

善意履行條約義務(wù)是國際法的一項重要基本原則，國家對條約義務(wù)的切實履行是遵守和執(zhí)行國際法規(guī)則的核心。在國際環(huán)境領(lǐng)域，美多維度、非善意履行其條約義務(wù)和國際承諾，踐踏國際法和國際規(guī)則。

(一)氣候行動承諾落實不彰

1、減排承諾履行緩慢。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，美國作為公約附件一國家，應(yīng)當(dāng)采取措施限制溫室氣體排放，率先履行減排義務(wù)。然而，自1992年10月批約以來，美排放量仍持續(xù)快速增長，且增長趨勢保持了15年之久，直至2007年左右才達到排放峰值。2010年，美向公約秘書處通報，承諾到2020年將在2005年溫室氣體排放基礎(chǔ)上全經(jīng)濟范圍減排17%。但根據(jù)美最新溫室氣體清單報告，截至2018年底，美溫室氣體排放量比2005年僅下降10.2%，勉強完成其減排目標(biāo)的60%。2015年，奧巴馬政府提出新的氣候行動目標(biāo)，承諾到2025年要在2005年溫室氣體排放基礎(chǔ)上排放下降26%-28%。特朗普政府已于2017年6月宣布拒不履行以上目標(biāo)，擅自撕毀承諾。

2、無視公約報告義務(wù)。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十二條及締約方大會決定的規(guī)定，作為發(fā)達國家締約方，美應(yīng)每兩年提交一次應(yīng)對氣候變化的“雙年報告”，每四年提交一次“國家信息通報”。美連續(xù)三年拒絕提交相關(guān)履約進展報告，使國際社會無法全面了解美國內(nèi)應(yīng)對氣候變化行動和進展。自2018年起，美未能提交第三輪和第四輪“雙年報告”以及第七輪“國家信息通報”，成為極少數(shù)未能履行信息報告義務(wù)的發(fā)達國家之一。美的上述舉動再次為發(fā)達國家嚴(yán)格履行公約下義務(wù)樹立了“壞榜樣”，持續(xù)向全球氣候治理注入“負(fù)能量”。

(二)拒不兌現(xiàn)資金承諾

資金支持是多邊環(huán)境條約履約關(guān)鍵，也是廣大發(fā)展中國家開展有效應(yīng)對氣候行動的重要條件。根據(jù)有關(guān)條約規(guī)定、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和歷史責(zé)任，作為發(fā)達國家，美國有義務(wù)向發(fā)展中國家提供充足、持續(xù)的資金支持。然而，特朗普政府堅持壓縮環(huán)境領(lǐng)域財政預(yù)算，嚴(yán)重削減環(huán)境研發(fā)與國際合作投入，2021財年的擬議預(yù)算中，涉及氣候變化和生物多樣性等環(huán)境多邊合作的內(nèi)容幾乎為零。國際上，美不認(rèn)真踐行相關(guān)義務(wù)，欠款不繳、力度倒退問題屢屢發(fā)生，強硬打壓發(fā)展中國家獲取資金訴求，極力弱化公約和《巴黎協(xié)定》下資金支持機制。

1、大幅削減全球環(huán)境基金捐資。全球環(huán)境基金(GEF)成立于1991年，是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關(guān)于汞的水俁公約》等重要國際環(huán)境條約的主要資金機制。美國在全球環(huán)境基金歷史欠款額度最大，占各國欠款總額1.16億美元的1.11億美元(第2增資期GEF-2約1.11億美元)，占比95.7%。同時，美國捐資力度驟然銳減。2018年第7輪增資談判期間，在大多數(shù)發(fā)達國家均提高認(rèn)捐額度背景下，特朗普政府卻大幅削減其認(rèn)捐額度至2.7億美元，比上一增資期減少50%，直接造成全球環(huán)境基金歷史上首次出現(xiàn)總捐資大幅減少局面。

2、拒絕兌現(xiàn)綠色氣候基金捐資承諾。綠色氣候基金(GCF)成立于2010年，是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》下重要資金機制。發(fā)展中國家普遍期待綠色氣候基金為其應(yīng)對氣候變化行動提供資金支持。2014年11月綠色氣候基金初始籌資階段，奧巴馬政府曾承諾向其捐資30億美元，并在任期結(jié)束前兌現(xiàn)了10億美元。特朗普政府上臺后，宣布停止捐資，且拒絕兌現(xiàn)奧巴馬政府時期的剩余20億美元捐資承諾。2019年，綠色氣候基金開啟第一輪增資談判，在大多數(shù)發(fā)達國家捐資方均提高認(rèn)捐額度情況下，特朗普政府仍拒絕向綠色氣候基金捐款，為基金增資目標(biāo)達成制造麻煩。

3、欠繳多邊環(huán)境條約會費。美國在繳納多邊環(huán)境條約會費方面同樣態(tài)度消極。據(jù)《聯(lián)合國防治荒漠化公約》秘書處2019年報告顯示，美國仍欠繳1999年至2019年會費共計305.8萬余歐元。自2018年起，美拖欠《聯(lián)合國氣候變化框架公約》會費高達1354.7萬余歐元。

4、阻礙全球環(huán)境科學(xué)研究認(rèn)知進展。根據(jù)美國會眾議院氣候危機特設(shè)委員會發(fā)布的“解決氣候危機：邁向清潔能源經(jīng)濟和健康、韌性、公正美國的國會行動計劃”報告，特朗普政府一改美往屆政府每年投入1000萬美元支持IPCC和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的做法，于2017年未在上述領(lǐng)域做任何資金投入。美此舉不僅限制了美國內(nèi)開展氣候變化的科學(xué)研究，還嚴(yán)重阻礙了全球氣候變化科學(xué)認(rèn)知的進展。

美上述行為大大削弱了相關(guān)機制向發(fā)展中國家供資能力，掣肘全球氣候環(huán)境合作。美欠繳會費、縮減環(huán)境科研支持經(jīng)費也減少了多邊環(huán)境條約履約所必需的經(jīng)費資源，妨礙了各公約下環(huán)境治理多邊進程的發(fā)展，遲滯了全球環(huán)境科學(xué)的認(rèn)知進程。

三、缺席多領(lǐng)域多邊環(huán)境條約

(一)簽署但不批約，拒絕條約約束

環(huán)境問題是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，是“全球公域”問題，“外溢性”最為明顯，世界各國是一個休戚與共的命運共同體，相關(guān)挑戰(zhàn)亟需國際社會在多邊主義框架下，通過強化規(guī)則建構(gòu)、履約實施合力應(yīng)對。美出于一己私利，在多邊環(huán)境領(lǐng)域選擇性“缺席”。美雖簽署了《京都議定書》《生物多樣性公約》《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等多邊環(huán)境條約，但迄今均不予批準(zhǔn)，長期游離于多邊框架之外。上述多邊環(huán)境條約具有全球性特征，締約方均超過160個，《生物多樣性公約》《京都議定書》的締約方數(shù)量更超過190個。美目前尚未批準(zhǔn)《生物多樣性公約》，且未加入生物多樣性領(lǐng)域三個重要議定書，包括《關(guān)于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書》《卡塔赫納生物安全議定書》及《關(guān)于賠償責(zé)任和補救的名古屋-吉隆坡補充議定書》。

美既是全球氣候環(huán)境治理的重要一方，也是溫室氣體排放大國、生物技術(shù)大國、化學(xué)品生產(chǎn)和廢物出口大國，本可以也應(yīng)該為相關(guān)領(lǐng)域多邊治理作出大的貢獻。但美對多個環(huán)境條約“簽署但不批約”的行為，凸顯了其不愿受國際環(huán)境條約約束、逃避自身國際責(zé)任的單邊主義心態(tài)，充分暴露了美對國際環(huán)保努力的漠視和對多邊環(huán)境領(lǐng)域的不合作態(tài)度。美方的不參與，致使相關(guān)條約下的多邊治理覆蓋面產(chǎn)生了難以忽視的巨大“空洞”，如《京都議定書》管控的溫室氣體排放因此減少了三分之一，對全球環(huán)境完整性、環(huán)境多邊條約的實施效果帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(二)違背條約宗旨，擾亂履約實施

根據(jù)《維也納條約法公約》相關(guān)規(guī)定，如一國已簽署條約，即便條約并未對其生效，其亦負(fù)有義務(wù)不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨的行動。然而，美在簽署《京都議定書》后仍放任自身碳排放快速增長，與《京都議定書》推動的減排宗旨背道而馳，與議定書要求其減排7%的規(guī)定更是南轅北轍。與此同時，美國還頻頻要求發(fā)展中國家加大減排力度，甚至將發(fā)展中國家減排義務(wù)作為其加入《京都議定書》的先決條件，充分暴露了美在多邊領(lǐng)域慣于“寬于待己、嚴(yán)以律人”的雙重標(biāo)準(zhǔn)。

受美國消極放任態(tài)度影響，多個發(fā)達國家拒絕在《京都議定書》2013年至2020年的第二承諾期下作出新的減排目標(biāo)承諾，個別發(fā)達國家甚至在未完成第一承諾期減排義務(wù)的情況下，直接退出議定書。《京都議定書》管制的全球排放覆蓋面被迫再次縮小，相關(guān)談判和履約舉步維艱。《京都議定書》第二承諾期多哈修正案遲遲未能生效，議定書在美帶領(lǐng)的“集體大逃亡”下名存實亡。

四、妨礙多邊環(huán)境進程

美一方面躲避多邊環(huán)境治理下的國際責(zé)任，一方面屢屢阻撓國際環(huán)境合作，扮演全球環(huán)境治理的“麻煩制造者”角色。

(一)破壞二十國集團關(guān)于氣候議題達成共識。氣候議題自2009年起被納入二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人峰會宣言。2017年，由于美刻意阻撓，二十國集團漢堡峰會宣言首次未能就氣候變化問題相關(guān)內(nèi)容達成一致。最終，宣言被迫在氣候相關(guān)段落采取“19+1”妥協(xié)方式，即除美國以外的其余19個成員國宣布繼續(xù)承諾履行《巴黎協(xié)定》，承諾推進全球氣候治理;美國單獨宣示其退出《巴黎協(xié)定》的單邊立場。受美消極立場的持續(xù)影響，2018年、2019年二十國集團峰會的領(lǐng)導(dǎo)人宣言繼續(xù)以“19+1”方式重申美以外各方落實《巴黎協(xié)定》、應(yīng)對氣候變化的承諾，嚴(yán)重削弱了二十國集團在氣候問題上本應(yīng)發(fā)揮的積極引領(lǐng)作用。

(二)蓄意打壓發(fā)展中國家環(huán)境項目。在環(huán)境資金和項目審批領(lǐng)域，美近年來不僅捐資力度銳減，還不斷對發(fā)展中國家用資權(quán)指手畫腳，頻頻在國際合作中制造矛盾。美方屢屢挑戰(zhàn)發(fā)展中國家正當(dāng)合理的用資權(quán)利，時常獨家阻撓發(fā)展中國家用資項目通過。自2013年11月起，美多次以所謂人口販運、侵犯人權(quán)等無端理由，打壓發(fā)展中國家項目，涉及氣候變化、生物多樣性等多個領(lǐng)域。近五年來，對涉及中國的多個項目無理表示異議。2018年12月后，美方根據(jù)特朗普政府于2018年11月簽發(fā)的關(guān)于相關(guān)國家未遵守《人口販運受害者保護法》的備忘錄，對中國所有項目表示反對。同時以相似理由獨家反對古巴、布隆迪、蘇丹、南蘇丹、赤道幾內(nèi)亞、毛里塔尼亞、岡比亞、科摩羅、剛果(布)、剛果(金)、老撾、厄立特里亞、委內(nèi)瑞拉等多個發(fā)展中國家項目。

(三)阻擋全球塑料垃圾管控進程。隨著各國對塑料垃圾污染危害認(rèn)識的不斷深入，加強塑料垃圾進出口管控已逐步成為國際社會共識。然而，自2017年7月中國將廢塑料等“洋垃圾”納入《禁止進口固體廢物目錄》以來，美作為《巴塞爾公約》簽署國，出于解決自身垃圾出口需求，執(zhí)意逆國際潮流而動、無視中方作為公約締約方權(quán)利，多次攻擊、指責(zé)中方禁止“洋垃圾”來華擾亂了全球廢物回收產(chǎn)業(yè)，要求中方撤銷禁令。2019年5月，《巴塞爾公約》締約方會議通過加強管控塑料廢物的修正案，確立了全球塑料垃圾污染防治框架。據(jù)媒體報道，在會議期間，美作為非締約方，還不斷施加影響，企圖阻撓關(guān)于加強管控塑料廢物修正案的通過，其所作所為再次顯示了美方的霸蠻行徑。

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎人類未來，建設(shè)綠色家園是人類共同夢想。保護生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化需要世界各國同舟共濟、共同努力，任何一國都無法置身事外、獨善其身。中國以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，主張加快構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，共建清潔美麗的世界和地球生命共同體。作為發(fā)展中國家，中國一直盡己所能采取氣候行動，已提前和超額完成2020年氣候行動目標(biāo)，為全球應(yīng)對氣候變化環(huán)境治理作出重要貢獻。2020年9月22日，中國國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論講話中宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。美國在全球環(huán)境治理問題上開歷史的“倒車”，不僅不符合美國人民意愿，也損害了世界人民和子孫后代的共同利益。希望美國能盡快回歸遵守國際法、遵循多邊主義、凝聚全球力量、鼓勵廣泛參與、合作應(yīng)對全球環(huán)境危機的正確道路，與世界各國共同創(chuàng)造各盡所能、合作共贏、奉行法治、公平正義、包容互鑒、共同發(fā)展的未來。

文章來源：https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1824976.shtml