“不觀望，不猶豫，不遲疑，吃透中央精神……”國家發展和改革委員會（簡稱發改委，下同）新任掌門人徐紹史5月13日在系統內給發改委全員上了一堂“思想總動員”，言辭懇切。
此時，距國務院部署簡政放權的常務會議僅過了一周，距徐紹史由國土資源部部長履新發改委主任不足兩個月。這也意味著，這個被貼上“小國務院”“大總管”“第一大部”等標簽的強力機構開始了新一輪的改革。
發改委“權力太大”，“門難進、臉難看”。這是擺在徐紹史面前的兩大難題，外界也期待他能夠推動真正意義上的改革。
“簡政放權”來的正是時候。在2007年、2010年和2012年國務院的三份減政清單中，取消和下放的項目數量分別是157項、184項和288項，涉及發改委的僅是取消1項，下放2項。與前三次改革相比，這次的力度前所未有，發改委宣布14項對企業投資的核準權被取消，12項核準權被下放。
在中國社會科學院工業經濟研究所研究員余暉看來，目前的這些改革并未觸及發改委根本。“被取消的項目含金量很小，基本沒有或沒有太多的尋租價值，真正的攻堅戰尚未開始。”
自2003年改組至今，發改委經歷過多次權力改革和角色調整。無一例外的是，其身影無處不在的格局從未被撼動。“發改委減權是很難的，對于徐紹史而言，改革如何避免過去十年的舊路將是關鍵。”中央黨校一位不愿具名的教授對時代周報記者指出。
“發改委自己也很冤枉”
在新一屆國務院25個組成部門中，公安部有3位中央委員，其余大部分部委只有1位中央委員。但在發改委，中央委員有4位，分別是主任徐紹史、副主任解振華、劉鶴和吳新雄。
這樣的架構，適配于發改委在中國經濟生活中的地位。
發改委脫胎于1952年設立的“國家計劃委員會”，長期承擔綜合管理經濟的職能。
根據規定，發改委審批的項目和資金范圍涵蓋農林水利、能源、交通運輸、信息產業、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術、城建、社會事業、金融、外商投資、境外投資等國家經濟的各個方面。
正是如此，作為“政府第一部委”，發改委也被稱為“小國務院”。
這也意味著凡是重大項目，幾乎都要找發改委審批。項目能不能上，都需發改委拍板。
時代周報記者了解到，2011年4月12日，發改委表示收緊大型煤化工項目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產業規劃出臺。同年，國家能源局回收風電行業的地方審批權。
“發改委擁有大范圍產業管制權限，這一職能被包含幾十個行業，數千種產品和技術工藝的產業政策目錄所描述。這種基于產業結構調整的權力上收，讓發改委（管轄權變得）‘又多又細’。”北京大學國家發展研究院教授盧鋒曾撰文指出。
發改委具體的監管或審批權又有多少，難以統計。不過，有一份資料顯示，發改委從2012年4月19日至2013年3月21日不到一年時間里審批或核準了近1500個項目。
不過，在國家發改委投資研究所研究員張漢亞看來，“說發改委喜歡攬權，其實發改委自己也很冤枉”。
張漢亞表示，發改委擁有很多上面“派下來”的權力，例如醫藥衛生、住房、環保等職能，是由于各職能部門管理不夠，使得國務院不得不將許多重要事務轉給發改委。
“在政府習慣于通過行政手段來對經濟進行干預活動中，發改委只是執行機構。總理說要你管，你能不管嗎？”張漢亞告訴時代周報記者。
一邊把下面的權力 “收上來”，一邊承接大量國務院“派下來”的權力，發改委的權力清單被不斷擴充。這，還直接導致了一些改革的滯后。
2008年，國務院機構改革方案說明中明確要求，發改委將工業行業管理有關職責劃給新組建的工信部承擔。但是，直到現在，當年方案中規定應劃予工信部的固定資產投資管理職責仍在發改委手中。2012年，第一任工信部長李毅中離職時，仍為此事“念念不忘”。
“一反駁項目就沒有了”
“不改革發改委，大部制改革的意義就不大。在中國，從微觀的油價、電價、火車票價、電影票價和各種項目審批，到宏觀的5年規劃、區域發展規劃和GDP數據等，都有發改委這只看得見的手。”獨立經濟學家、玫瑰石顧問公司董事謝國忠就曾告訴時代周報。
事實上，中央一直在謀求改革發改委。
1998年3月，在朱镕基總理任內，國家計劃委員會更名為“國家發展計劃委員會”，被要求“減少對微觀經濟活動的干預，創造公平競爭的市場環境，減少繁多的行政審批手續”。
5年后的2003年，溫家寶總理將“國家發展計劃委員會”和“國務院經濟體制改革辦公室”合并改組為“國家發展和改革委員會”，由此產生了新的機構名詞“發改委”。此后十年，推進投融資體制改革，減少行政審批和微觀管理事務，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，被明確為對發改委的改革要求。
然而，很多改革最終沒有落到實處。相反，近幾年，發改委強化審批的現象實際上有“回潮”跡象。譬如，一位知情人士透露，在具體操作過程中，2004年起實施的備案制度最終成了變相審批。
“這些項目在得到地方政府批準后就算通過審查了，但現在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發改委備案，如果人家不給個函，回復說我同意了，這個項目就不能啟動。”不僅如此，在發改委某部門某司的一個處長面前，全國各地跑項目的專家甚至是副省長連一句話都不敢辯，“一反駁項目就沒有了”。
不僅其“臉難看”，發改委的門也特別難進。
2012年8月獲批的寶鋼湛江項目，從項目申請論證到批準正式開工耗時長達6年。
“2008年11月，當國務院作出‘4萬億擴大內需計劃’應對新的金融危機之時，發改委再次成為手持待批項目地方官員云集場所，其權力無論是對上還是對下，都得到進一步加強。”國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家教授告訴時代周報記者。
“‘大部制’改革之后，發改委雖剝離了部分職能，仍然掌握著各行業規劃、產業政策制定、中央財政性建設資金審批權、改革試點審批權、一定規模以上投資項目審批權。”竹立家說。
如何界定發改委職責邊界，改革其審批權限，也被看做是新一屆政府職能轉變的風向標。
或許正是這個原因，發改委內部極其重視這次改革。在《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》的前3天，國家發改委召開了切實轉變職能、轉變作風“大調研、大討論、大轉變”學習推進活動動員部署電視電話會議。
作動員講話的徐紹史要求全員“認清大勢、主動作為”，“明確‘轉什么’和‘怎樣轉’的具體辦法和措施”。
“可以說過去10年來，發改委的調整均與宏觀調控一詞相關。但最終卻因為各種各樣的原因，都沒有從和根本上改變其過多的干涉微觀經濟活動的局面。”竹立家說。在其看來，徐紹史要改變發改委長期以來位高權重的形象，需要一場更為深刻的變革。
