中國新一輪城鎮化規劃正在制定中，并有望在年內出臺。面對當前中國城鄉二元結構的發展現狀，新型城鎮化進程如何化解農民進城困境，消除“城市病”干擾，仍有諸多難題待解。

城鎮化規劃今年或出臺

中國改革開放30多年來，城鎮化進程取得了巨大成就，數據顯示，2012年中國城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。在多年的城鎮化進程中，幾億農民走出土地，成為城市建設中不可或缺的主力軍。

但數量巨大的新市民群體在城市中的生活質量卻并不盡如人意。他們受教育程度、工作類別以及戶籍的限制，始終難以真正融入城市生活，更難得到和其他城市居民一樣享受同等社會福利待遇的權利。

啟動新型城鎮化建設，成為解決這一問題的決策選擇。

從2010年底，國家發展改革委就已經開始會同財政部、國土資源部、住房城鄉建設部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。隨后，“城鎮化建設”被寫入黨的十八大報告，和新型工業化、信息化、農業現代一起，成為未來中國發展的方向。

2012年12月16日，中央經濟工作會議指出，城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要積極引導城鎮化健康發展。從此，城鎮化更是成為輿論的焦點。

新一屆政府如何規劃城鎮化道路，為世人所關心。在經歷種種猜測與傳聞后，6月26日，國家發改委主任徐紹史在向全國人大常委會所作的報告中透露，國家城鎮化規劃目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。

這份報告首次明確了城鎮化的道路，戶籍改革成為報告的最大“亮點”。報告稱，要全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

報告還表示，加快推進基本公共服務均等化，努力實現義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

同時，對于城鎮化建設中最為敏感的土地制度，報告指出，實施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。

業內人士透露，國家城鎮化規劃或于今年下半年正式出臺。2013年，或將成為新型城鎮化破題之年。

“城市病”問題日漸凸顯

中國新型城鎮化建設正在起步，但中國目前有2.6億農民工，這樣數量龐大的一個群體的城鎮化進程，絕不是一蹴而就的事情。

在當下的進城務工的農民中，第一代中很多人還眷戀著土地和田園生活，期待著在城市打工幾年衣錦還鄉。而更多的新生代農民工，早已經習慣了城市生活，不愿再回到家鄉“面朝黃土背朝天”。但在碩大無朋的城市找到他們的立足之地，卻各有各的為難之處。

他們可能會在城市中找到一份薪資可觀的工作，或做些足夠養家的生意，但在很長一段時間里，他們卻不能和城市居民一樣，享受到公平的社會保險、住房保障和教育資源等。而這些資源，很多都以戶籍為門檻，將身在城市的農民工劃到城市居民之外。

因此，戶籍改革對進城農民的意義絕非一紙戶口而已，是否老有所養、病有所醫、隨遷子女是否有平等的上學機會，都是影響他們是否安心留在城里的后顧之憂。專家指出，新型城鎮化并不是簡單地讓農民“洗腳上樓”，如果不能解決他們的后顧之憂，新型城鎮化建設注定將是失敗的改革。

與此同時，北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也是不爭的事實。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏，隨著城市人口規模的進一步擴大，很多公共設施都將難以承載。面對新增城市人口的到來，部分城市“土著”居民時常感到生活質量受威脅，又造成他們和外來務工人員之間的各種摩擦。

以教育資源為例，2013年在異地高考破冰的第一年，北京、上海等教育資源聚集地卻發生了多起本地家長和外地家長的“論戰”甚至肢體沖突。歸根到底，家長們互不相讓的本質就是對有限教育資源的爭奪。

當前，中國經濟、社會發展水平非常不平均，城鄉差異、地區差異巨大，這也就造成人口流向的單一化。“如果不是因為行政資源向高等級城市匯聚，也不會造成目前大城市的人口數量猛增的情況。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心戰略策劃部副主任鄭明媚表示。

不過，簡單增加城市容量絕不是解決人口數量猛增的正確方法，有的甚至易造成更加惡劣的后果。比如，近年來，無論是沿海還是內地，因為城市擴容而產生的征地、拆遷矛盾屢見不鮮，“貪多求大”的城鎮化建設也導致一些“空城”誕生。

用“城市群”治療城市病

雖然前進道路面臨著諸多挑戰，但城鎮化仍是目前中國社會經濟轉型的必經之路。而如何科學、合理地實現城鎮化，則考驗著高層決策者和各級政府的智慧與執行力。

針對當前可預知的城鎮化困境，發改委主任徐紹史表示，接下來，國務院將圍繞四大戰略重點促進城鎮化健康發展：有序推進農業轉移人口市民化；優化城市化布局和形態；提高城市可持續發展能力；推動城鄉發展一體化。

由于當前中國大中小城市、東西部發展不平衡的現狀，“一刀切”放開或者不放開城市戶籍，都是不現實的。

發改委的規劃就表示，將全面放開小城鎮和小城市的落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件。這就在解決進城農民戶籍問題的同時，有序緩解特大城市的承載壓力。這樣就針對大中小城市當前的特點和困境，有層次地放開或限制戶籍準入門檻，用政策杠桿調節人口數量。

而“城市群”的建設，會將大城市和中小城市的優勢發揮到最大化，彼此之間又能相互補位，彌補不足。“解決城市病最好的辦法就是建設城市群。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬指出，現在經濟發達的長三角、珠三角地區，都有已經建好的城市群模式。這樣的城市結構，為未來其他地區發展提供可切實有效的參考樣本。

以長三角為例，上海周邊有鎮江、南通等中等城市，它們下面還有更小的城市，江浙地區的一些鎮也具備了小城市的規模。高鐵、動車等現代軌道交通將城市群緊密地連接在一起，居民可以方便地往來與大城市和它的衛星城，這就能夠實現人口的宜居和城市的產業發展“魚和熊掌”兼得。

發改委的城鎮化規劃報告中指出，優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，將成為未來城鎮化發展的主要方向。

“新型城鎮化建設，要理順相關不合理的管理體制，讓大城市和中小城市的優勢都發揮出來。”鄭明媚說。

“以人為本”是本輪新型城鎮化建設的基本出發點。在通過戶籍政策改善農民社會福利的同時，改變城市低收入群眾生活質量，避免城市內部二元化，也是新型城鎮化的核心要務之一。而棚戶區改造，或將成為重要突破口。這既可以解決城市內部的二元結構，也能降低城鎮化的門檻。

日前召開的國務院常務會議決定，將加快棚戶區改造，今后5年再改造各類棚戶區1000萬戶，其中今年改造304萬戶。專家認為，從棚戶區改造入手，把錢用在“刀刃”上，可以提升城鎮化質量，不僅可以解決城市困難群體住房問題，更有助于破解城市內部二元結構難題，實現健康、平衡、可持續的城鎮化發展。