10月15日，國務院發布了《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，將重點鎖定在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等五大行業，并提出了未來五年化解產能過程的“路線圖”。《指導意見》不僅指出了具體的治理目標，以淘汰落后產能為例，要求“在提前一年完成"十二五"鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業淘汰落后產能目標任務基礎上，通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施，地方提高淘汰落后產能標準，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥（熟料和粉磨能力）1億噸、平板玻璃2000萬重量箱”。

產能過剩并非今天才出現的問題，從上世紀90年代開始就是困擾我國經濟健康發展的一大頑癥。然而，20多年來，產能過剩現象陷入了一個怪圈之中，政策收緊有一些效果，政策松動，又死灰復燃。據國家統計局的最新數據顯示，今年第2季度末工業產能利用率只有78.6%，過剩產能高達21.4%。如此普遍的大范圍、大規模的產能過剩如不能及時化解，將使我國工業陷入長期蕭條。

另外，今年1－3季度，中國固定資產投資增長20.2%，比上半年加快了0.1個百分點，對經濟增長的貢獻率達55.8%，大大高于第1季度的30.3%，這表明中國經濟對投資的依賴過度和更趨嚴重。于是原來停建的高鐵項目紛紛上馬，早已立項而未動工的項目，如廣東湛江的鋼鐵項目也已開工。特別是房地產投資比重過大，占總投資的25%，房屋銷售也比較活躍，仍是拉動經濟增長的重要動力。房價也在一線城市帶動下繼續上漲，地王頻現，也與宏觀調控的目標和要求相背而行，從我國目前的實際來看，對投資的過度依賴，讓產能過剩問題變得越來越嚴重。

產能過剩之所以成為頑疾，病根在體制上和政府身上。以GDP為導向的政績考核機制和不合理的財政分權體制使得地方政府成為產能過剩的主要推手，產能過剩產業進入易，退出難，再加上退出企業面臨資產損失、債務處理和失業人員安置等現實問題，更增加了調整的困難。

在相對成熟的市場經濟中，如果某個行業出現了產能過剩，必然會形成激烈的市場競爭，在市場機制作用下，在經營中失利和競爭中敗北的企業會自動退出市場，整個行業就會回歸供求基本平衡的狀態，用不著政府操心費力。然而在我國，產能過剩是政府行為和政府競爭的結果，也成了政府關注的主要問題之一，目前出臺的《指導意見》已經是政府今年內第七次強調治理產能過剩問題。有些地方政府企業化傾向嚴重，實際上已經變成一個投資型企業，借助地方融資平臺進行資本運作，且組織得像一個一般的公司，官員行為也更像企業老總，其中心任務是通過各種手段擴大投資，以便創造更多的GDP和更多的財政收入。于是，政府直接介入微觀經濟活動，成為市場競爭的重要主體，但又不承擔市場競爭的后果。正是地方政府預算的軟約束，可以借助權力，與民爭利，將成本轉嫁給轄區百姓，進而以招商引資為名，通過土地、稅收、資源分配等方面的優惠，扭曲市場秩序，導致了不公平競爭，再加上產業政策的失誤，加劇了產能過剩。因此，化解產能過剩也主要依靠市場，不能主要靠政府，否則，無異于與虎謀皮。

要知道，當政府掌握了對過剩產能進行治理的權力以后，市場就會退居次要地位，也會以種種辦法限制市場的作用。

從根本上來看，化解產能過剩還要通過改革，改革現行扭曲的政績考核機制和不合理的財政體制，劃清政府和市場的界限，校正和約束政府和官員的行為，從根本上解決地方的投資沖動和投資依賴，讓市場機制來配置資源，通過市場競爭來化解產能過剩。在解決產能過剩問題中，政府的責任不是強制關閉淘汰落后產能，因為什么是落后產能，不是政府能夠判斷和鑒別得了的，而是市場選擇的結果，政府只要提供一個平等競爭的市場環境，制定一套先進合理的能耗標準和環保標準，以提高準入門坎，并運用法律加強監管，保證這些標準的嚴格實施。

需要指出的是，在現行的體制條件下，地方政府和中央政府的政策博弈已經遍及各個方面，化解產能過剩也是一場博弈。《指導意見》從地方政府干預經濟運行的實際出發，提出了規范準入和執法問責的問題，但是，前者著墨不多，后者寥寥數語，僅用“認真執法問責，對工作開展不力的地方和部門，進行通報批評，建立健全責任延伸制度”一筆帶過。因而能否達到預期目標，還有待進一步觀察。

作者系著名經濟學家、天則經濟研究所學術委員會主席