摘要：事業單位分類改革完成以后，新增人員將另行建立一套養老保險體系，類似現在城鎮職工養老保險體系，不再成為財政供養人口；而轉為企業的事業單位也將徹底退出財政供養的序列。這也是李克強敢于約法三章、任內不再增加財政供養人口的底氣所在。

圖為中國鐵道博物館正陽門館3樓的歷任部長照片墻上，鐵道部長定格在15人。

在財政供養規模達到今天近6000萬人的天量規模之前，中國政府曾經進行了七次機構改革，其中的四次都明確提出了精簡機構和人員的目標，但最終不但未能如愿精簡，反而陷入了再膨脹的悖論。

為什么中國多次機構改革，人員不減反增？新任國務院總理李克強約法三章、任內不再增加財政供養人口的底氣何在？

七次機構改革

第一次機構改革始于1982年，國務院部門從100個減少為61個，人員編制從原來的5.1萬人減少為3萬人。在國務院縮編的同時，各地推行地改市并根據憲法恢復鄉鎮政府，使得這次機構改革結束后，財政供養規模獲得了極大的擴張，僅行政官員就增長了15%。

第二次機構改革出現于1988年，自上而下，先中央后地方分步實施，但是由于治理整頓工作的需要，原定于1989年開始的地方機構改革暫緩進行，結果和1982年的改革相似，國務院人員編制雖然比原來減少了9700人，地方政府卻呈擴張的態勢，全國開始推廣市管縣的經驗。

1993年到1995年的第三次機構改革間發生于鄧小平南方講話，市場經濟成為全國全黨共識之后，把政府職能轉變和精兵簡政結合起來，明確要求地方實施精兵簡政的編制改革，不僅要精簡機構，而且要減少人員。在1993年7月召開的全國機構改革工作會議上，中央機構編制委員會副主任羅干要求地方各級機構人員精簡比例為25%左右。此次改革使中央政府直屬機構從原有的86個減少到59個，人員減少20%，地方的增長勢頭也得到一定的控制，1993年人員減少大致10%。

第四次是1998年時任國務院總理朱镕基主導的機構改革，也是精簡力度最大的一次，其目標是實現國家機構組織、職能、編制和工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員。這次改革采取了從中央到地方的順序，歷時四年，到2002年6月，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名，市縣鄉政府清退超編人員約43萬人。

經過這輪改革，國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設司局機構減少200多個。省級政府機構設置平均由55個減少到40個左右，縣級政府機構平均從28個減少到18個左右。人員編制方面，中共中央和省級黨委精簡20%，國務院各部門精簡了47.5%，省級政府精簡了48.2%，市縣鄉各級黨政群機關精簡了19.4%。但是精簡下來的人員都通過事業單位予以安置，實際上財政供養的規模并沒有太大的縮小。

第五次、第六次和第七次機構改革的內容都主要集中在轉變政府職能方面，沒有提出明確的精簡機構和人員的要求。2003年提出的第五次改革，明確提出政府職能應該集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面；2007年十七大報告提出大部制的設想，開始了第六輪機構改革，這輪改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個；第七次也就是今年的機構改革，國務院將從六個方面轉變職能，正部級機構減少4個。

30年間前后七輪機構改革，中國財政供養規模不僅沒有減少，反而急劇增加。僅行政部門的官員規模，就從1978年的467萬人增長到了2009年的1553萬人，增長接近2.5倍，而同期中國人口從9.6億人增長到13.4億人，僅增加了39.6%。即便在精簡力度最大的1998年機構改革之后，財政供養規模也從1998年的3843萬人大幅增加至5400萬人以上。

中國發展研究基金會2007年資助的一項研究報告，把改革開放以來中國官員規模的增長趨勢劃分為三個階段。第一個階段從1978年到1991年，官員規模高速擴張，年均增長在4%以上，間或出現了1984年15%和1986年10%的高增長；第二個階段從1992年到2002年，其間經歷了精簡力度最大的第三次和第四次機構改革，官員數量增長控制在2%以下；但從2003年進入第三個階段之后，官員規模又重回擴張軌道——2003年增幅高達6.6%，此后數年增幅雖然有所回落，仍然保持在3%左右的高水平。

在中國財政供養規模擴張史上最具標桿意義的是2007年。當年財政供養人口突然增加了300多萬人，增速飆升到7.7%。這一年究竟發生了什么？除了新增120多萬離退長休人員以外，鄉鎮一級機構改革是人員膨脹的主要誘因。

這輪鄉鎮機構改革始于2004年，原本是為了適應農業稅取消之后鄉鎮政府管理職能的轉變，其主要內容一是嚴格控制鄉鎮人員編制，二是鼓勵地方積極試點，探索積累改革經驗。中國基層政府長期存在編制失控、亂進人現象，2007年鄉鎮機構改革擴展到全國范圍時，大量臨時編制人員搶在大限之前突擊入編。據中共中央黨校教授周天勇研究，在縣、鄉、村基層管理架構中，靠收費和罰款等供養的非編制管理人員約為2000萬人，其中包括730萬村干部、1270萬各類非編制聘用人員。2007年的財政供養規模急劇擴張，很大程度上是這部分人員向體制內滲透所導致。

“帕金森怪圈”

經歷多輪機構改革，到2009年底，不包括中央機構在內的全國省市自治區及其以下的地方機構共有80.49萬個，中國政府規模不但沒有精簡，反而越來越大，陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“帕金森怪圈”，其中有合理增長的部分，也有不合理增長的部分。

1980年代中國財政供養規模的快速擴張，和改革開放初期的體制轉換有很大關系。在計劃經濟體制下，國有單位和集體單位承擔了大量的公共事務管理職能，典型的如集經濟生產和政治管理于一身的人民公社以及眾多國有大中型企業，都歸入生產單位，不在財政供養范圍內。后來隨著人民公社解體、農村設立鄉鎮政府、城市政企分開，都產生了增加地方政府官員的需求。

另外一個原因是大規模的工業化和城市化，導致對公共服務的需求增加，使財政供養規模同步擴大。中國城市化率從1998年的30.4%提高到2010年的51%，增加了約2.6億人。城市人口的增加，對治安和交通以及供水供電排水排污等公用事業都有更高的要求，盡管有很多人沒有城市戶籍，不能享受完全的城市戶籍所享有的公共服務，但依然對政府公共服務提出了更高的要求。近十年來，中國城鄉公民享受的公共服務水平確實有所提高，包括覆蓋全國的基本醫療和基本養老保障體系，這些公共服務都會導致政府規模的擴張。

但以上因素只能部分解釋中國財政供養人口的膨脹，之所以會出現越精簡越膨脹，仍然存在很多深層次的制度原因。

首先，人員精簡的機構改革從某種程度上來說并不徹底，特別是面臨人員分流阻力時，對富余人員的安排并不成功。以1998年政府機構改革為例，為了達到人員分流一半的目標，中央政府提出的分流措施包括：提前離退休、安排做稽查特派員或者助理、到銀行工商稅務質量管理等部門、到高校培訓、充實企業、到直屬事業單位或者其他社會事業單位以及自謀職業。這些措施盡管減少了47.5%的行政機構人員，但實際上財政供養的人口規模并沒有減少多少，因為自謀職業和充實企業的比例很少，而大量離退休人員、進入事業單位以及工商稅務質量管理部門的人員仍然需要財政供養。

其次，在精簡過程中，不少地方政府采取上有政策下有對策的“暗渡陳倉”做法，在減少行政編制的同時新增事業單位，增加事業編制，以政府官員干事業的方式，達到中央要求的公務員人數裁減一半的硬性指標。由于要支付這部分人額外的培訓費、安置費等費用，從財政上看，行政開支并沒有因人員精減而減少，反而比原來有較大幅度的增加。

最重要的決定因素在于政府權力過大，控制的資源過多，政府規模取決于它的權力，與它支配的資源多少成正比。香港中文大學教授柯榮柱通過實證研究發現，大陸在1990年代以前，增加1億的預算內收入會增加1300個官員，增加1億的預算外收入會增加900個官員，增加1億的固定資產原值則當地增加500個官員，總共3億的國家控制的資源增加所帶來的官員數量2700人。

中國發展研究基金會的報告也發現，中國財政供養規模與中國財政收支規模密切相關，財政收支規模擴張時，財政供養人員數量就擴張，反之就收縮。

數據顯示，中國財政的收縮和擴張周期和中國財政供養規模的收縮擴張周期高度重合。中國財政供養規模在1980年代大幅度擴張，1990年代有一定的收縮，2003年之后又開始高速擴張；相應地，中國財政收支在1980年代初期和中期增速高達20%，此后下降到個位數，進入21世紀后又開始突飛猛進，經常高達30%以上。

1994年以前，由于實施市場化改革，政府的權力和掌握的資源一度縮小不少，從1986年到1992年七年間，有五年的財政收入增速為個位數。1994年分稅制改革完成之后，這套集中財力于政府的體制開始發揮作用，財政收入年均增長21%，20年間增加了38倍，而此間中國GDP年均增速僅為9.7%左右。尤其是進入21世紀之后，隨著中國經濟規模的增加和財政收入的急劇增長，政府掌握的權力和資源日益擴張，不少學者和企業家都發出了“國進民退“的憂慮。

財政收支可以作為一個衡量政府掌握資源多寡的指標：分稅制改革前的1993年，中國政府財政收入4348億元，占當年的GDP比例即宏觀稅負僅為12%左右；20年后的2012年，中國政府收入規模高達17萬億元以上，宏觀稅負高達34%。

政府掌握了大量的權力和資源，加上監督機制的缺乏，直接導致公職人員的尋租利益和職業回報居高不下。由于尋租機會的存在，精簡機構很易陷入再膨脹的怪圈，這類似于宏觀經濟中的貨幣政策的擠出效應，它會使更多的社會精英、資源轉到尋租上來，機構精簡不能奏效。

中國行政成本和管理經費占財政支出的比例高達13%，不管經濟狀況的好壞，公務員連續多次加薪，加上其他隱性福利，使得公職人員成為一個回報明顯高于其他行業的選擇，越來越多的人追求公職，導致中國“公務員熱”，甚至出現幾千人甚至上萬人競爭一個崗位的情況。

事業單位改革是突破口

柯榮柱認為，如果想從根本上精簡機構，必須從根本上改革政府的權力數量及其構成，否則的話，精簡機構的努力往往會因為各方利益集團的影響而扭曲。他建議提高資源配置的市場化水平，減少官員控制的社會資源，使官價下降；引進競選機制、職位流動制，配以適當的管轄權制度等，減少官位的壟斷性；讓政府部門分工牽制并加強監督，降低官員對社會資源的支配能力……

這些建議要付諸實施，非一朝一夕之功，對于李克強總理約法三章中的財政供養人員只減不增來說，最可行和最可能的路徑莫過于從事業單位下手，推進事業單位體制改革。

事業單位是計劃經濟的遺產，計劃經濟時代，中國將社會組織分為三大類，政府機關、生產單位和事業單位。事業單位與行政機關一般都保持隸屬關系，目前中國80%的事業單位是政府出資主辦的，都套用行政機關的管理辦法，包括人事、工資、財務甚至機構規格方面，都和行政機構靠攏。

中國全部近6000萬財政供養人口中，事業單位人員3850萬人，占比超過七成。這些人一部分是從計劃經濟時代的事業單位繼承而來，一部分是歷次機構改革精減出來的富余人員。事業單位因其在機構和人員編制管理上存在較大彈性，充當了接收機構改革富余人員的蓄水池，很大程度上承擔了分流政府機構改革人員的“養人“任務，這是政府規模和財政供養規模持續擴張的重要原因。特別是近年來公職為社會各界所追捧，許多地方政府領導人的子女、轉業軍人都被安排到事業單位，一方面使得財政不堪重負；另外一方面，其享受的雙軌制養老保險待遇也遭到社會輿論越來越強烈的抨擊。

現存的3850萬事業單位人員中，超過1100萬人員為離退長休人員，這部分人不繳納養老金，退休后的養老金由財政撥發，且遠遠高于普通民眾，其養老金替代率普遍超過80%，而普通職工養老金替代率只有44%。

在社保支出剛性增加、同時財政收入增速下降的雙重壓力下，正如李克強總理在新聞發布會上所言，減少行政成本和財政供養人口勢在必行。

從1992年中共十四大提出事業單位分類改革的目標算起，事業單位改革已經走過了20年歷程。其間，相關的人事聘用、機構編制、管理體制、績效工資、養老保險等改革和試點細水長流般地延宕至今。2011年，中央高層已就推進事業單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定。將推進包括招聘、用人、職稱、工資、分類以及養老改革等六項改革，其中的分類改革和養老改革是核心內容。

所謂分類改革，就是政府的歸政府，市場的歸市場，公益的歸公益，將現有事業單位按功能劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；這一工作將在2015年完成，最后只有公益服務類保留在事業單位序列內，逐步取消行政級別。

按照事業單位改革的有關規定，分類改革完成后，轉為企業的事業單位要注銷事業單位法人，核銷事業編制，其從業人員將退出財政供養的序列；而事業單位新增人員將另行建立一套養老保險體系，類似現在城鎮職工養老保險體系，不再成為財政供養人口。這也是李克強敢于約法三章、任內不再增加財政供養人口的底氣所在。