破除“資源詛咒”，一些城市已經努力了很多年，但在不斷取得成績的同時，也逐漸觸碰到體制的“天花板”。下一步改革應向何處去？一場關于我國資源型城市十多年轉型發展過程中政策制定以及實踐探索中存在的問題的討論，在西南資源型城市攀枝花展開。

“觸目驚心”到“煥然一新”

“想起了十年前，我帶隊去調研的時候。在撫順看到了棚戶區、看到了煤炭農村礦等造成的地質災害是觸目驚心的”，作為從事資源型城市轉型工作的老兵，中國經濟體制研究會會長、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧感觸頗深。十多年后，通過資源型城市轉型工作推廣和試點，以及財政轉移支付等方式，資源型城市發生了極大的變化,他認為這些城市面貌已經“煥然一新”。

近日，中國經濟體制改革研究會聯合國家有關部門,在四川省攀枝花市召開了主題為“資源型城市可持續發展——打造中國經濟升級版”高層研討會。包括宋曉梧在內的多位專家對我國資源型城市十多年轉型發展過程中政策制定以及實踐探索中存在的問題進行了探討。

2001年，國務院將阜新確定為全國第一個資源枯竭城市經濟轉型試點城市，并將資源型城市轉型工作進行推廣。2011年擴展到69個枯竭型城市，2004年確定涉及19省的118個不同類型的資源型城市。2013年12月3日，國務院發布了《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》(下稱《規劃》)，首次從官方角度界定了中國的資源型城市。目前，已確定涉及28個省的262座資源型城市，并分為四類,即成長型、成熟型、衰退型和再生型城市。

“在理念、政策、措施等方面，比起十年前已經大大深入，并且更加深刻。已經形成開發秩序約束機制、產品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制、接續替代產業扶持機制等五大機制”，宋曉梧說。

數據顯示，2008-2012年,前兩批資源枯竭型城市的地區生產總值平均增速高于全國3.5個百分點。城鎮人均可支配收入由10847元增加到15080元,年均遞增11.6%。一些資源型城市已經成為“園林城市”、“宜居城市”、“生態城市”。資源型城市產業結構不斷優化，接續替代產業得到發展，資源型產業“一業獨大”的局面正在改變。

遭遇體制“天花板”

盡管在各方面取得了階段性成就，但資源型城市的轉型發展仍然困難重重，體制性機制性的障礙是當前亟待破解的，這幾乎成為此次研討會嘉賓的共識。

中國資源型城市的開發始于計劃經濟時期，開發形式粗放,開發企業的利潤和折舊資金全部上繳中央財政，對地方經濟發展帶來的收益有限,歷史欠賬日益積累。促進資源枯竭型城市可持續發展的長效機制尚未建立。支持政策與專項資金帶有“救濟”色彩，難以解決轉型發展的現實實際需求。

東北師范大學資源型城市研究中心主任支大林指出，當前資源型城市的轉型面臨五大矛盾：資源能源需求巨大與資源型城市多元發展的矛盾；資源型城市主打產業的自強機制與發展接續產業的矛盾；資源經濟擠出創新與資源型城市急需創新的矛盾；資源開發、生態破壞與資源型城市生態優化的矛盾；以及資源型城市轉型的政府依賴與市場決定作用的矛盾。

“現在地方政府只考慮怎么能夠在任期內把成績做到最大，對于資源型城市的長期發展考慮不夠。所以在一些資源已經瀕臨枯竭的城市，仍然還想在這個資源的產業鏈繼續延長上做文章”，宋曉梧指出，短期行為是造成資源型城市困境的一個重要原因，應該處理好當前利益和長遠利益的關系，以及政府和市場的關系。涉及到中國的經濟體制改革、中央地方的關系、干部考核體制以及整個政績觀的轉變等深層次的問題。

專家建議資源稅擴容試點

財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，當前資源型城市轉型面臨產權制度、監管制度和價格制度等三大問題。特別是在礦產資源產權方面，中央與地方之間、地方內部省市縣鄉之間、政府與企業之間如何權益分割應該形成制度規范。

“地方要發展，在招商引資過程中，在并沒有對待所有者明確授權的情況下，就以收益國家所有的資源作為招商引資的資本，實際上把很多的收益都讓渡給了企業，但是風險留給了當地的老百姓、政府和社會。所以這些礦產企業一旦開發,在過程中產生大量的外部成本以后，實際上要讓中央政府掏錢去治理。所以我覺得在這里頭，收益的分割沒搞清楚,風險的分擔也沒搞清楚。在這種制度安排下，也就難以實現十八大報告里提出來的資源型收益共享。”

他也指出,從政府資源品的生產價格環節進行干預，推動資源城市可持續發展最為有效。不過，這種干預并不應通過政府行政定價的手段進行控制，一個非常重要的手段就是通過征收資源稅，將資源型產品生產過程中導致的環境破壞等外部成本都計入產品的價格中。“但是資源稅遲遲出不了臺，而近幾年以霧霾為首的各種污染事件發生顯示了環境風險正在積累，正從量變引起質變。”

國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副所長高國立也贊同這一觀點，他認為下一步財稅體制和資源稅將事關資源型城市轉型的成敗。建議在資源型城市試點財政稅收的差別化體制，并率先開展資源稅的擴容試點。“我覺得要全國推開有困難的話,可以選擇這些資源型城市率先進行資源稅的擴容,或者資源稅的由量增收轉為由價增收。另外環保稅也可以考慮在資源型城市開展一些試點。”