在25日舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議第二次全體會議上，國家發展和改革委員會主任徐紹史受國務院委托，作關于國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要實施中期評估報告。報告指出，《綱要》提出的主要目標、重點任務、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數達到預期進度要求，少數指標已提前完成，但節能環保方面的約束性指標實現進度滯后。

“十二五”后半期，如何在全面深化各項改革的進程中，進一步鞏固已經取得的成績，繼續推動實施下一階段工作，順利完成“十二五”各項任務？存在的突出問題和薄弱環節又該如何解決？

宏觀調控

面對經濟下行壓力，要進一步健全宏觀調控政策體系，合理把握宏觀經濟政策的調控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、產業、土地、環保等政策之間的協調配合，防止出現大的經濟波動

防止出現大的經濟波動

報告指出，受國際國內發展環境和條件變化的影響，我國經濟發展進入增速換擋期。經濟增速從2011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，今年預計在7.6%左右。

“展望未來，我國經濟發展長期向好的基本面沒有變，發展的重要戰略機遇期仍然存在。”國家發展和改革委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴表示。

但報告也同時指出，我國經濟增長面臨的下行壓力不可忽視。從今后兩年的國際環境來看，全球經濟穩定復蘇依然存在變數，國際市場需求難以再現過去的強勁增長。從內部條件看，經濟增長的要素和約束條件正在發生變化，勞動力成本進入上升通道，企業面臨的生態環境等外部成本約束加大，傳統增長模式面臨挑戰。

徐紹史強調，面對經濟下行壓力，要進一步健全宏觀調控政策體系，合理把握宏觀經濟政策的調控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、產業、土地、環保等政策之間的協調配合，防止出現大的經濟波動。

僅就國內經濟發展現狀而言，有專家評價認為，宏觀調控的主要壓力來自于兩大方面。

第一類為結構性壓力。由于依靠投資拉動經濟增長的模式沒有得到根本改變，一些地區為了追求經濟增長速度，盲目擴大投資，不顧條件上項目，不僅帶來了產能過剩等問題，還導致地方政府性債務擴張較快、財政金融風險加大等隱患。

第二類為風險性壓力。由于近年來股票市場融資功能弱化，股權融資與債務融資比重失衡，債務杠桿率偏高。一些金融機構通過影子銀行體系提供大量高成本融資，融資期限錯配，潛藏著一定的流動性風險。

徐紹史表示，未來要積極防控并妥善化解財政金融風險，按照區別對待、分類監管、疏堵結合的原則，積極穩妥應對地方政府性債務風險，在確保合理融資需求的同時，有效控制整體債務風險；堅持需求管理和供給管理并重，順應轉型升級和提高核心競爭力的迫切要求，不斷改善創業創新和營商環境，著力構建內在穩定增長機制。

產業升級

依靠市場力量加快推動產業升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看，運用行政手段推動產業升級的確可以取得很好的效果，但其“后遺癥”也是比較明顯的。而市場則不然，依靠市場實現的產業升級從某種意義上說，更加健康，更加可持續

主要依靠市場力量推動

本次提交給全國人大常委會審議的“十二五”規劃實施中期評估報告顯示，盡管《綱要》實施總體順利，綜合考慮“十二五”前半期實施情況和存在的薄弱環節，全面完成《綱要》提出的各項目標任務，還存在一定挑戰。尤其是在結構調整方面，評估報告明確指出，“十二五”規劃實施前半期，國民經濟結構優化升級進展總體緩慢。現階段，依靠投資拉動經濟增長的模式沒有得到根本改變。

“近年來，我國充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，加大結構調整力度，為產業結構調整騰出了空間。服務業特別是生產性服務業加快發展，服務業占國內生產總值比重不斷提升，正在成為產業轉型升級的新亮點。高技術產業和戰略性新興產業迅速崛起，高鐵、核電、通訊和航空等產業領域國際競爭力明顯提升，對經濟增長的支撐作用增強。”王一鳴指出，盡管結構調整取得一系列積極進展，但產能嚴重過剩的問題依然在鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統產業中普遍存在。而且由于西方發達國家的貿易保護主義以及其他不利因素，風電設備、太陽能光伏等新興產業領域同樣面臨較大的過剩壓力。

報告分析指出，近兩年，消費對經濟增長貢獻率上升，主要是由于投資增速下降和出口增速下降。傳統比較優勢正在逐步弱化，新的比較優勢短期內難以形成，農業生產面臨諸多挑戰，服務業增長潛力沒有完全釋放，戰略性新興產業規模較小。同時，國民經濟發展還面臨技術、區域、人才、環境承載力等多方面的制約。

“加快推動產業結構升級仍是‘十二五’規劃后半期實施的重要內容。”徐紹史表示，未來應繼續加快發展現代農業，加快推進現代產業體系建設，進一步強化信息化與工業化融合，不斷提高服務業增加值和就業比重，培育發展戰略性新興產業，改造提升制造業，繼續按照“四個一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾，抑制“兩高”行業盲目擴張。

“依靠市場力量加快推動產業升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看，運用行政手段推動產業升級的確可以取得很好的效果，但其‘后遺癥’也是比較明顯的。而市場則不然，依靠市場實現的產業升級從某種意義上說，更加健康，更加可持續。當然，市場的決定性作用是潛移默化的，要真正發揮好仍然需要一個過程，不可能一蹴而就。”國務院發展研究中心資環所副所長、研究員李佐軍建議，“未來可考慮通過強化標準倒逼產業結構調整和轉型升級步伐的加快。標準提升了，企業的生產和生存壓力自然會提升，產業升級步伐也必然會加快。”

節能環保

強化節能環保治理措施，事關經濟協調健康可持續發展。在接下來的兩年半時間里，將實施最嚴格的資源節約和生態環境保護制度，具體包括強力推進節能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業能耗準入門檻等

實施最嚴格的制度約束

近兩年來，環境污染呈現污染源多樣化、污染范圍擴大化、污染影響持久化特征。根據專家分析，傳統煤煙型大氣污染依然嚴峻的同時，以細顆粒物、臭氧為特征的復合型污染物日益嚴重。按照在1996年環境空氣質量標準基礎上增設PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標準，全國有60%左右的城市空氣質量不能達標。水體污染、土壤污染、生態環境壓力等方面的問題更加凸顯。

強化節能環保治理措施，事關經濟協調健康可持續發展。徐紹史指出，在接下來的兩年半時間里，將實施最嚴格的資源節約和生態環境保護制度。強力推進節能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業能耗準入門檻，嚴格執行能評制度，推進重點領域節能，嚴禁對高耗能企業實行優惠電價，完善節能統計制度。

“我國生態環境的巨大壓力要求大力推進制度創新，用制度切實保護生態環境。最迫切的是要加快資源性產品價格改革，以更好地反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境污染代價和生產安全成本。與此同時，還要健全生態補償制度，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。”王一鳴表示。

“必須要承認的是，節能環保和經濟增長速度確實存在一定的矛盾。尤其是在此前很長一段時間里，各地政府在唯GDP政績觀的影響下，將主要精力放在穩增長上，對節能環保的重視程度不夠。同時，目前，我國尚未建立起完善的環保制度，政府和企業的約束機制也沒有徹底建立起來。因此，未來需要在體制機制上下更大的功夫。”李佐軍表示。

在具體實施中，徐紹史強調，要落實好燃煤電廠脫硝等環保電價政策，對集中顯現的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復力度。同時，完善資源節約和生態環境保護模式，強化全流程保護、大區域保護和社會參與，更多采用法律手段和經濟手段，健全資源有償使用制度和生態補償制度，完善資源性產品和環境保護定價機制，把高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各類自然生態空間，促進生態環境外部成本內部化。

下一步，將嚴格監管和執法，強化地方人大監督，加大責任追究和處罰力度。對能源消費增量超控或節能進度滯后地區，暫停核準新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區和企業，實行階段性環評限批。

新型城鎮化

對于地方政府而言，土地城鎮化可以帶來土地財政等巨大利益，而人的城鎮化則會帶來公共服務和社會保障的責任。從利益到責任，反映出的是政府職能的轉變，需要通過全面深化改革方能實現

將出臺規劃及配套政策

作為現代化的“兩大引擎”之一，城鎮化發展問題已然擺在經濟社會發展的重要議程之上。據統計，2012年，我國城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。

此次“十二五”規劃實施中期評估報告指出，要走以人為本、四化同步、科學布局、綠色發展、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路；以促進符合條件的農業轉移人口市民化為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮之間異地就業人員和城區城郊農業人口落戶需求，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化；優化城鎮化布局和形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展；提高城市可持續發展能力，強化城市產業就業支撐，優化城市空間結構和管理格局，推進綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設；推動城鄉發展一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。出臺并實施國家新型城鎮化規劃及相關配套政策。

“制度創新是推動發展的核心動力，是貫徹落實《綱要》主題主線的重要保障，也是化解經濟社會發展諸多矛盾和問題的根本出路。”徐紹史指出，“十二五”后半期，既要加快推進《綱要》已經明確的各項改革任務，更要著眼于建立健全有利于促進科學發展的體制機制，圍繞發揮市場對資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用，在政府治理、統一市場、財稅體制、社會保障、金融體系、土地制度、生態環境保護等領域，加快取得改革突破。

“從以土地擴張為標志到明確以人為核心，中國新型城鎮化的道路正在經歷一個重大的轉變。要真正實現以人為核心，歸根到底還是要依靠改革。”李佐軍表示，“對于地方政府而言，土地城鎮化可以帶來土地財政等巨大利益，而人的城鎮化則會帶來公共服務和社會保障的責任。從利益到責任，反映出的是政府職能的轉變，需要通過全面深化改革方能實現。”

剛剛結束的中央城鎮化工作會議為戶籍制度改革定了調子：“推進農業轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”；“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”；“建立財政轉移支付與農村轉移人口市民化相掛鉤的機制”。“這一系列表述說明，以戶籍制度改革為突破口，中國城鎮化將更加注重質的提升，令人期待。”李佐軍說。