不唯GDP論，從理念開始轉入操作層面。

從去年年中的經濟增長“區間論”，2014年政府工作報告又用了“左右”的提法，首次公開表明在追求GDP增速上持靈活態度。日前，習近平在河南考察時對于經濟發展“新常態”的表述，令外界進一步確認了中國對經濟增速放緩的容忍度。

在傳遞了轉型的信號后，地方政績考核體系也在調整：一是加大了綠色政績權重；二是造成綠色負債、生態損失者將受到追究；三是實行分類和差別化考核。

松綁GDP，政績在哪里體現？今年4月，杭州市13個區縣收到了2013年的“成績單”。杭州市綜合考評辦主任伍彬告訴《財經國家周刊》記者，13個區縣(淳安縣單列考核)按得分高低進行排序，確定考評的等次，有一個橫向比較的參照系，“并非單純的GDP數字漂亮，考評得分就一定高。”

不止杭州，今年以來，南昌、西安、沈陽等市紛紛宣布要建立“綠色考核體系”。對比發現，官員晉升“唯GDP論英雄”可能是一種誤解，GDP只是地方政府績效評估的一項權重指標。在政府績效評估中，GDP可能很重要，但“唯GDP論”也不準確。

適應新常態，不但要在理念上降低GDP的地位，更要在操作層面擺脫對GDP的倚重，放棄圍繞著GDP目標長期形成的一套投融資體制和以行政權力來配置資源的路徑依賴。

給政府打分

自2000年以來，杭州力圖探索一條提高政府績效的新路。

88.102分，這是建德市2013年的“成績單”，看起來分數還不錯，但排在杭州12個區縣(淳安縣單獨考核)的末位。有憂也有喜，濱江區得分94.432分，連續兩年居第一位。

伍彬告訴記者，這些年來，杭州綜合考評從體系架構上就決定了不是唯GDP的。

以區縣考評為例，100分的試卷分為3道題：目標考核65分(其中發展指標占30分，工作目標占35分)，社會評價30分，領導考評5分。另有一道5分的附加題--特色創新，由專家組對地方申報的特色創新項目進行績效評估，伍彬稱之為“3+1”的考評體系。

通常說的GDP考核，就是“藏”在“發展指標”中的經濟建設板塊--這里，除了GDP增長率、人均GDP增長率外，還有地方財政收入增長率、城鎮居民人均可支配收入增長率、農民人均純收入增長率等其它9項指標。

“就GDP考核權重而言，其實分值并不大。發展指標按照100分計，GDP增長率、人均GDP增長率只有6分，換算到整個綜合考評體系里，相當于1.8分，對總體排名影響很小。”伍彬說。

在適當降低或取消GDP考核權重的情況下，杭州增加了生態建設、創新發展等方面的考核指標。比如，2013年增加了“高新技術企業占工業企業的比重”、“高新技術產業產值占工業產值的比重”考核指標，突出“創新驅動”導向。

從考核的結果看，最容易失分的項目是萬元GDP綜合能耗降低率、萬元GDP綜合電耗降低率。伍彬介紹說：“2013年有9個區縣節能考核得了零分，杭州作為節能減排試點城市，要求5年目標4年完成，臨近期限各區縣壓力都很大。”

在這次考核中，淳安縣作為“美麗杭州”建設實驗區，單列考評，不再考核工業經濟總量等相關指標，但提高生態環境標準，引導發展旅游休閑度假產業。

“全縣景區化農民旅游產業收入占農民人均純收入比重”，將是淳安縣單列考核一個重要指標，即全縣大景區與農民增收之間的關系，發展旅游休閑產業要在引導農民致富上有效果。

官員晉升誤解

考核意味著什么？當前最流行的說法是，在中國地方官員之間存在基于經濟增長率的錦標賽，即官員晉升提拔“唯GDP論英雄”。越來越多的研究表明，這可能是一種誤解。

中國人民大學教授楊其靜對照了245個地級市和15個副省級城市近10年間市級領導的晉升情況。他研究發現，不存在基于經濟增長業績的錦標賽。

杭州對區縣的綜合考評也推行了6年，在伍彬看來，考核結果和領導班子也不能簡單劃等號，跟區縣主要領導的晉升也沒有直接掛鉤。

2013年12月，中組部出臺的政績考核新規，把著力解決以犧牲生態環境為代價換取經濟增長等突出問題作為重點，彰顯了政績考核制度的綠色改革導向。

從浙江的實踐看，組織部門會將綜合考評報告作為官員晉升的參考依據之一。據伍彬透露，換屆前浙江省委組織部會要求他們提供各區縣近4年來的考評情況。

去年浙江省出臺文件，將書記、縣長的經濟責任審計結果作為調整領導干部的依據。浙江省審計廳經濟責任審計一處處長王家華告訴記者，根據“誰決策誰負責”的原則，主要審計領導干部的經濟責任和工作績效，突出對自然資源保護的責任。

但這并不意味著，經濟增長業績就不重要。楊其靜認為，或存在基于經濟增長率的資格賽。這種寬松的晉升資格賽不僅保證了上級組織的權威，還能有效激勵地方官員發展經濟。伍彬也說，不唯GDP，但又不是說不要經濟增長。

只要經濟增長目標存在，就會是一個清晰的信號。從政府工作報告來看，中央政府定在7.5%，省級行政區往往會加碼一個百分點左右，到了區縣，就可能被放大到10%甚至更高。

伍彬告訴記者，綜合考評的指揮棒作用，就是要轉變地方單純推動經濟增長的觀念，重點放在提高經濟增長的質量和效益，把發展成果用在保障和改善民生上來。

績效管理釀新局

由此可見，官員晉升并不“唯GDP”論，要走出理念與操作相悖的怪圈，擺脫路徑慣性依賴，一套行之有效的政府績效評估體系尤為重要。

上海社科院政府績效評估中心主任王玉梅表示，國家治理的現代化，很大程度上體現為政府治理能力的現代化。政府績效評估是推進政府治理能力現代化的重要途徑之一。

十八屆三中全會之后，各地不斷推出的行政體制改革項目，諸如政務公開、一站式服務、審批制度改革等，實際上是政府績效管理的具體運作。

據伍彬介紹，對“行政訴訟敗訴率”考核，這幾年地方注重敗訴率，有些區縣甚至為零，促進了依法行政；對“地方政府性債務負債率”的考評，有利于引導地方合理舉債。

理論上，“政府績效評估”是個舶來品，從地方個別探索到2011年6月國務院批準包括杭州市等8個地區和國土資源部等6個部門開展政府績效管理試點工作，已漸成氣候。

學者尚虎平、趙盼盼對比了全國30多種“地方政府績效評估模式”，認為2007年之后出現了“模式多元割據”的局面，但政府績效卻不夠理想，需要進行一定的梳理和反思。

五花八門的模式之后，也出現各類評比活動過濫、交叉重復現象，缺乏常態化的制度設計。杭州市人大常委會主任王金財曾經分管考評工作，他在今年全國“兩會”上建議“在國家層面建立政府績效評估機構，健全績效問責，加快立法進程”。

學者尚虎平、趙盼盼也呼吁，需要由國務院以行政法規的形式頒行，最好的方式是通過全國人大頒布“地方政府績效評估通用指標指導法”等短期性法律。

將政績管理當作一個系統性框架，有待從國家層面上進行推廣。

據了解，2014年以前，政府績效管理工作主要由中央紀委監察部負責。2010年7月，中央紀委監察部正式組建績效管理監察室。2011年3月，國務院批復同意建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，監察部為牽頭部門。

3個月后，聯席會議選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區、四川省、新疆維吾爾自治區、杭州市、深圳市等8個地區進行地方政府及其部門績效管理試點，國土資源部、農業部、質檢總局進行國務院機構績效管理試點，國家發改委、環境保護部進行節能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經驗。

十八大以來中央紀委聚焦反腐主業。政府績效管理工作由中編辦作為第一牽頭單位，中組部作為第二牽頭單位。中編辦著重點在政府績效管理，中組部著重點在干部考核。

在新一輪改革背景下，各地方迫切需要一種政府創新管理的新工具，但政府績效管理工作基本上處在各地自行探索階段，實踐中方法各異、標準不同，缺乏統一的規范，各地對此認識程度不一，需要在廣泛深入調查研究的基礎上，進一步總結經驗，不斷規范、提高。