核心提示：中央官員透露，中央將成立自然資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)（即通俗所稱自然資源國資委），對自然資源進(jìn)行保護(hù)、利用。可以預(yù)計的是，未來自然資源國資委將會以大賣家的形式出現(xiàn)在市場中。

機(jī)構(gòu)設(shè)想在三中全會就已通過

據(jù)媒體報道，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在莫干山會議·2014會議上表示，對自然資源管理將建立類似“國資委”的管理機(jī)構(gòu)，目前該機(jī)構(gòu)如何建還在研究和討論中。

自然資源國資委是個什么部門？就其字面意思而言，就是把所有自然資源管理起來的部門，改變現(xiàn)在對于土地、礦產(chǎn)、林權(quán)、海域等資源多種部門共同管理的局面。

實際上，官員的表態(tài)是延續(xù)了2013年11月份在十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）上的相關(guān)決議。

《決定》中提出，要“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”，簡單說來，就是要把自然資源管理來。國家最高領(lǐng)導(dǎo)人在會上也表示，要落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，將由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)。

具體來說，《決定》指出要：1.健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；2.劃定生態(tài)保護(hù)紅線，堅定不移實施主體功能區(qū)制度；3.實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；4.改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

上述四點(diǎn)，分別對應(yīng)對自然資源的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、規(guī)劃管理、市場流通和監(jiān)督環(huán)節(jié)。而這其中，最為關(guān)鍵的是產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和市場流通環(huán)節(jié)，這也正是自然資源改革值得關(guān)注的地方。

與統(tǒng)一不動產(chǎn)登記配套，公私分開

為何對于自然資源的確權(quán)這么重要？我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。既然是市場經(jīng)濟(jì)，必然存在無數(shù)的交換，即市場流通。而交換的前提，是受到保護(hù)的合法產(chǎn)權(quán)。

目前，我國大致存在三種所有權(quán)（即產(chǎn)權(quán)）形式，分別是全民所有制、集體所有制和其他（私人）所有制。可以推測，前者由自然資源國資委負(fù)責(zé)登記確權(quán)，后兩者由此前見諸報端的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

我國憲法規(guī)定包括土地在內(nèi)的自然資源屬于全民和集體。憲法第九條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。

憲法第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

但是憲法也同時規(guī)定了保護(hù)個人產(chǎn)權(quán)。我國憲法第第十三條規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。

所以，自然資源國資委針對是的對國有部分的自然資源的確權(quán)管理，而此前統(tǒng)一不動產(chǎn)登記，則是負(fù)責(zé)集體所有權(quán)登記和個人產(chǎn)權(quán)登記。落實全民所有自然資源的所有權(quán)人，確認(rèn)私人市場的產(chǎn)權(quán)，二者公私分開，有利于下一段所述的市場化改革。

未來自然資源一級市場大賣家

如前所述，自然資源改革最值得關(guān)注的是產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和市場流通環(huán)節(jié)，這是為什么？因為自然資源本身不能創(chuàng)造任何財富，必須要結(jié)合資金、人力、科技才可以。比如，土地要結(jié)合人力、機(jī)械和科學(xué)育苗，才能產(chǎn)出糧食；河流要結(jié)合了資金和科技才能產(chǎn)出電；油田要結(jié)合了資金、人力才能產(chǎn)出石化產(chǎn)品，并最終變成衣物等最終產(chǎn)品。

所以，要創(chuàng)造更多財富，自然資源就必須投入市場，在不斷的市場交換達(dá)到最優(yōu)配置，即在價格指揮棒下進(jìn)入最需要的人手中。在本文所指的語境中，就是由國家手中過渡到集體或私人手中，簡單的說，就是“賣”。

在之前，自然資源也結(jié)合了其他要素，但并不是總是通過公允交易的形式，而是摻雜了很多行政和暗箱操作因素。由于資源的公有公用，所有權(quán)人不清，國有企業(yè)或其他關(guān)聯(lián)方可以無償?shù)鼗蛞詷O小的代價使用自然資源，造成資源的掠奪式開發(fā)，資源分配不合理，利用效率低下。

對此，《決定》中的相關(guān)描述是“要實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。”這就說明，產(chǎn)權(quán)要從全民所有進(jìn)入私人市場，則必須繳納相應(yīng)的價格，包括使用資源造成的污染價格，也就是資源稅。

同時《決定》發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，這也是希望用市場化的手段調(diào)節(jié)企業(yè)的排污量。

資源從政府手中投入到私人市場的過程，就是資源的一級市場。由于國家擁有了絕大部分的自然資源，因此，這個統(tǒng)管國土自然資源的國資委，未來就將成為最大的自然資源一級市場賣家。

那么，而為什么一定要將原來分布在各個部門、各個地方的自然資源的權(quán)力收集起來到自然資源國資委？原因也許有二，一是便于管理；二是如果市場上只有唯一一個賣家，賣價自然更高。

除了將自然資源的產(chǎn)權(quán)集中到自然資源國資委，未來各種層次的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場也會興起。因為有了活躍的資源二級市場流通轉(zhuǎn)讓，一級市場的賣家才能有更高收益。

結(jié)語

自然資源產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)只是第一步，下一步就是資源有償進(jìn)入市場。這個過程發(fā)生的時間可能很長，值得持續(xù)關(guān)注。