深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務 推進行政體制改革轉職能提效能

——在全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上的講話

（2016年5月9日）

李克強

這次會議的主要任務是，總結回顧三年多來簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革情況，部署下一階段重點工作，以更有力舉措深化“放管服”，推進行政體制改革、轉職能、提效能。下面，我講幾點意見。

一、深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革，是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

推進行政體制改革，是全面深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內容，也是提高政府現(xiàn)代治理能力的關鍵舉措，是政府的自身改革。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視有關工作，提出明確要求。十八屆二中全會指出，轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。十八屆三中全會強調，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，其關鍵就是轉變政府職能。本屆政府成立以來，我們牢牢扭住轉變政府職能這個“牛鼻子”，先是著力推進簡政放權、放管結合，去年又將優(yōu)化服務納入其中，“放管服”三管齊下、協(xié)同推進，中央和地方上下聯(lián)動、合力攻堅，不斷將改革推向深入。

本屆政府成立之初，國務院部門各類審批達1700多項，投資創(chuàng)業(yè)和群眾辦事門檻多，審批過程手續(xù)繁、收費高、周期長、效率低，這不僅嚴重抑制市場活力、制約經(jīng)濟社會發(fā)展，還容易導致權力尋租、滋生腐敗，企業(yè)和群眾對此反映強烈。為此，我們提出要以壯士斷腕的決心和勇氣向市場和社會放權，鄭重承諾本屆政府要減少行政審批事項三分之一以上。三年多來，經(jīng)過不懈努力，國務院部門共取消和下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%，本屆政府承諾的目標提前超額完成。非行政許可審批徹底終結。連續(xù)兩次修訂政府核準的投資項目目錄，中央層面核準的項目數(shù)量累計減少約76%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網(wǎng)上備案管理。實施商事制度改革取得明顯成效，工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡85%，注冊資本由實繳改為認繳，全面實施“三證合一、一照一碼”。個人和企業(yè)資質資格認定事項壓減44%。加大減稅和普遍性降費力度，先后出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，不斷擴大營改增試點范圍，砍掉了大部分行政審批中介服務事項，取消、停征、減免一大批行政事業(yè)性收費和政府性基金，據(jù)測算每年可減輕企業(yè)負擔1500多億元。中央政府定價項目減少80%，中央對地方財政專項轉移支付項目減少一半以上。在放權的同時，創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管，針對群眾期盼優(yōu)化公共服務。各地在承接上級下放權限的同時，積極推進本層級的“放管服”改革，多數(shù)省份行政審批事項減少50%左右，有的達到70%。

這一系列改革，很大程度上為企業(yè)“松了綁”、為群眾“解了絆”、為市場“騰了位”，也為廉政“強了身”，極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力。特別是推動了新動能加快成長，大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新熱情空前高漲，新增市場主體持續(xù)快速增長，去年至今全國平均每天新增4萬戶，其中新登記企業(yè)平均每天新增1.2萬戶，企業(yè)活躍度保持在70%左右。我國營商環(huán)境明顯改善，市場準入和運行的制度成本大幅降低，全要素生產(chǎn)率穩(wěn)步提升。世界銀行發(fā)布報告，近兩年中國內地的營商便利度在全球的排名每年提升6個位次。這幾年，在國內外經(jīng)濟形勢嚴峻復雜、國內傳統(tǒng)動能減弱的情況下和“三期疊加”的背景下，我們沒有搞強刺激，而是堅持把深化“放管服”改革作為“先手棋”和“當頭炮”，著力推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，釋放市場的潛力和活力。我國經(jīng)濟運行之所以保持在合理區(qū)間，增長速度在世界主要經(jīng)濟體中位居前列，城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)三年超過1300萬人，居民收入不斷增長，社會保持和諧穩(wěn)定，“放管服”改革發(fā)揮了關鍵性作用。

在充分肯定成績的同時，也要清醒地看到，政府仍然管了很多不該管的事，一些該管的卻沒有管或沒有管住、管好，轉職能、提效能還有很大空間。從簡政放權方面看，該放的權有些還沒有放，一些已出臺的放權措施還沒有完全落地。比如，投資領域審批雖經(jīng)壓縮，但各種審批“要件”、程序、環(huán)節(jié)等還是繁多，審批時間還是比較長，有的審批只是由“萬里長征”變成了“千里長征”。各種證照包括職業(yè)資格認定和行業(yè)準入證、上崗證仍有很多，可以說是五花八門。還有，在辦理一些證照時，有關部門的標準和要求互為前置，“蛋生雞、雞生蛋”，搞得群眾團團轉。從實際情況看，放權過程中也存在不少問題。有些權放得不對路，本該直接放給市場和社會的，卻由上級部門下放到下級部門，仍在政府內部打轉轉。有些權放得不配套，涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)的事項，有的是這個部門放了、那個部門沒放，有的是大部分環(huán)節(jié)放了、但某個關鍵環(huán)節(jié)沒放。有些權放得不恰當，沒考慮基層承接能力不足，致使下放的審批事項要么大量積壓，要么又“反委托”給上級部門代為審批，時間拖得更長，“最后一公里”不夠暢通。這些問題在一些方面突出存在，導致有的放權事項不到位、難落實，群眾和企業(yè)獲得感還不強。從事中事后監(jiān)管方面看，執(zhí)法不公、檢查任性、缺失疏漏、監(jiān)管不力等問題比較突出。天津港特別重大火災爆炸事故、最近的非法經(jīng)營疫苗系列案件，就暴露出監(jiān)管方面還存在一些漏洞。從公共服務方面看，仍然存在不少薄弱環(huán)節(jié)。群眾和企業(yè)對政務公開不全面不及時、規(guī)則不公平、政府部門辦事效率低等也有不少意見。同時，“放管服”改革實施以來，一些政府部門在工作方式方法、管理制度等方面沒有作出相應轉變，一定程度上影響了改革的成效。

當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也面臨著諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。我們要實現(xiàn)全面建成小康社會目標、跨越“中等收入陷阱”，必須堅持黨的基本路線，堅持發(fā)展是第一要務，必須靠深化改革促發(fā)展，核心問題仍是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。簡政、減稅、創(chuàng)新等都是結構性改革尤其是供給側結構性改革的重要內容。為此，必須在更大范圍、更深層次上深化簡政放權、放管結合，進一步優(yōu)化服務，繼續(xù)推進行政體制改革、轉職能、提效能，促進去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，牽引和帶動其他方面的改革，推動全面深化改革。

第一，這是應對當前經(jīng)濟下行壓力、保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行的迫切需要。今年以來，世界經(jīng)濟增長乏力，不穩(wěn)定不確定因素明顯增多，國際貨幣基金組織（IMF）認為今年將面臨近幾年來最嚴峻的形勢，世界貿易組織（WTO）預計今年全球貿易增速是多年來最低的。從國內看，長期積累的矛盾和風險進一步顯現(xiàn)。今年一季度經(jīng)濟平穩(wěn)運行，結構、質量方面出現(xiàn)一些積極變化，有些指標好于預期，但經(jīng)濟下行壓力仍然比較大，穩(wěn)中向好的支撐仍不牢固。比如，近些年增長速度快、投資份額占60%以上的民間投資，一季度增速同比降低7.9個百分點。我到地方調研時，反映比較集中的問題就是各種有形無形的障礙還很多，玻璃門、彈簧門、旋轉門隨處可見，有的是無門可進。這不僅是在投資和基礎設施領域，也包括公共服務和消費領域，既嚴重影響了各類市場主體投資積極性，也制約了消費潛力的發(fā)揮。要把經(jīng)濟穩(wěn)中向好的勢頭鞏固住，必須創(chuàng)新用好宏觀調控工具箱里的各類工具，不僅要運用好財政和貨幣政策，更要運用好“放管服”改革這個關鍵性工具，營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，不斷釋放市場活力，持續(xù)增強發(fā)展內生動力，有效對沖經(jīng)濟下行壓力。大家一定要從穩(wěn)增長、調結構、惠民生這個大局來看待這項改革。繼續(xù)下好“放管服”改革這個“先手棋”，有利于走活經(jīng)濟發(fā)展“整盤棋”。

第二，這是降低制度性交易成本、促進經(jīng)濟提質增效升級的迫切需要。近年來，由于多方面原因，不少企業(yè)經(jīng)營困難、效益不好。對此，我們采取了多項措施幫助企業(yè)減負，包括結構性減稅降費、階段性降低“五險一金”費率等，這個力度是不小的。企業(yè)普遍歡迎政府通過減稅降費等措施來幫助降低成本，但更希望政府通過簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務來降低制度性交易成本。現(xiàn)在企業(yè)面臨的不僅是市場準入的門檻高，而且運營中的制度性交易成本高，各種認證、評估、檢查、檢測等既多又不規(guī)范、還亂收費。辦企業(yè)都是講效益的，這么高的交易成本，就會使一些企業(yè)減少必要的創(chuàng)新研發(fā)等投入，降低產(chǎn)品質量。所以，必須下決心把各種制度性交易成本減下來，讓企業(yè)和各類市場主體輕裝上陣，集中精力提質增效，推動中國經(jīng)濟邁向中高端水平。

第三，這是推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、培育發(fā)展新動能的迫切需要。人是生產(chǎn)力中最活躍最重要的因素，發(fā)展的根本動力在于人民群眾創(chuàng)造力的發(fā)揮，這關鍵取決于社會制度安排和政府治理方式。“天下多忌諱，而民彌貧”。煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕，必須簡除煩苛、禁察非法。這幾年，我們推進“放管服”改革、促進“雙創(chuàng)”，效果超出預期，就是有力的例證。在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、新舊動能轉換的背景下，要實現(xiàn)“雙中高”，必須堅持實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，營造更加有利于激發(fā)人民群眾創(chuàng)造力的制度環(huán)境，為發(fā)展源源不斷注入強勁動能。我國有9億多勞動力、1億多受過高等教育和有專業(yè)技能的人才，人民群眾勤勞而智慧，這是我們發(fā)展的最大資本和動力源泉。推進社會創(chuàng)造創(chuàng)新，首先要推進政府治理創(chuàng)新。只有加快推進政府職能轉變，以敬民之心，行簡政之道、革煩苛之弊，施公平之策、開便利之門，推動“雙創(chuàng)”深入開展，才能加快發(fā)展新經(jīng)濟、培育壯大新動能、改造提升傳統(tǒng)動能，推動發(fā)展轉向更多依靠人力人才資源和創(chuàng)新，提高全要素生產(chǎn)率，使更多的人依靠勤勞和智慧富起來，讓中國經(jīng)濟的無限活力充分迸發(fā)出來。深化“放管服”改革、推動“雙創(chuàng)”和發(fā)展新經(jīng)濟與改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，是有機統(tǒng)一的整體，要統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進。

第四，這是實施新一輪高水平對外開放、培育國際競爭新優(yōu)勢的迫切需要。這幾年，我國傳統(tǒng)國際競爭優(yōu)勢出現(xiàn)弱化趨勢，外貿增速持續(xù)下降，利用外資增速也在放緩。大量加工貿易企業(yè)，許多還是國際知名品牌企業(yè)，把生產(chǎn)線轉到了其他國家。這既有我國資源要素條件變化和外需不振的因素，也與營商環(huán)境有關。面對這種形勢，如果我們不妥善應對，不僅外貿下滑態(tài)勢難以扭轉，還會影響就業(yè)。目前我國就業(yè)壓力很大，特別是中西部地區(qū)有大量的勞動力需要安置。加工貿易雖然利潤不高，但可以吸收勞動力就業(yè)，不能都轉到國外去，合適的要想方設法引導其從東部沿海地區(qū)轉向中西部和東北地區(qū)。這方面我們還是有優(yōu)勢的，因為我國的科技水平、基礎設施、產(chǎn)業(yè)配套能力等較強。關鍵是要營造更有吸引力的國際化、法治化、便利化營商環(huán)境，探索實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。所以，要通過持續(xù)深化“放管服”，繼續(xù)推進行政體制改革、轉職能、提效能，構建開放型經(jīng)濟新體制，以優(yōu)質高效、低成本的服務，促進國際競爭新優(yōu)勢的培育和提升。

第五，這是提高政府治理能力、全面正確履行政府職能的迫切需要。雖然近幾年轉變政府職能取得了很大進展，但與社會主義市場經(jīng)濟體制和中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的要求相比，現(xiàn)在政府在履行職能方面還存在不少問題，既有缺位、越位、不到位問題，也有治理能力和方式不適應、運行效率不高問題，還有各級政府之間職責和權力邊界不清問題，經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多矛盾與此密切相關。只有繼續(xù)推進“放管服”改革，進一步理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系，更好發(fā)揮市場和社會的作用，充分調動中央和地方兩個積極性，才能全面正確履行政府職能，打造法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

二、推動簡政放權向縱深發(fā)展，更好激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力

我們推進簡政放權改革，說到底是要為市場增活力、為發(fā)展添動力。但這不能僅是說說而已，要有衡量改革成效的具體標準。這起碼有三個，就是改革后企業(yè)申請開辦的時間壓縮了多少、項目審批提速了多少、群眾辦事方便了多少，每個方面都要有明確的量化指標，不能用模糊不清的概念。為此，簡政放權要堅持“簡”字當頭，堅決革除不合時宜的陳規(guī)舊制，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的繁文縟節(jié)，把該放的權力徹底放出去，能取消的盡量取消、直接放給市場和社會。

實施精準協(xié)同放權。堅持問題導向、需求導向、目標導向，聚焦“痛點”、瞄準“堵點”，今年再削減國務院部門行政審批事項和中央指定地方實施行政審批事項50項以上，削減國務院部門設置的職業(yè)資格比例達到70%以上，削減一批生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證和資質認定。為更好發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、調結構、惠民生的關鍵性作用，中央層面核準的企業(yè)投資項目削減比例要達到90%以上，簡化整合投資項目報建審批，保留的審批事項要納入全國統(tǒng)一的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網(wǎng)上并聯(lián)審批，明確標準、縮短流程、限時辦結。要進一步提高放權的協(xié)同性、聯(lián)動性，對跨部門、跨領域、跨地域的審批事項，相同或相近類別的要一并取消或下放，關聯(lián)審批事項要全鏈條整體取消或下放。對下放給基層的審批事項，要在人才、經(jīng)費、技術、裝備等方面予以保障，確保基層接得住管得好。大幅減少和規(guī)范涉企收費及審批評估事項，堅決管住伸向企業(yè)亂收費的“黑手”。要推動規(guī)范化審批，提高審批效率。天津濱海新區(qū)、寧夏銀川市、江蘇南通市等不少地方把各部門的審批權集中到一起，組建了行政審批局，實行綜合審批、一顆印章管到底，收到明顯效果，這些經(jīng)驗可以先在地市一級推廣。四個自貿試驗區(qū)在試點區(qū)域簡政放權力度大、效果也很好，相關做法要加以推廣。

深入推進商事制度改革。繼續(xù)大力削減工商登記前置審批事項，今年再取消三分之一，累計壓減比例達到90%以上，同步取消后置審批事項50項以上。大幅砍掉各類不必要的證照，在“三證合一”基礎上，把涉及企業(yè)的社會保險登記證、統(tǒng)計登記證也整合進來，盡快推行“五證合一、一照一碼”；年內還要實現(xiàn)個體工商戶的營業(yè)執(zhí)照和稅務登記證“兩證合一”。要推進工商登記全程電子化試點，加快推行電子營業(yè)執(zhí)照。同步推進“證照分離”改革試點，除涉及國家安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益外，能分離的“證”都要分離出去，切實解決“辦照容易辦證難”問題。強化現(xiàn)有制度規(guī)定與“三證合一、一照一碼”的有效銜接、聯(lián)動實施，真正實現(xiàn)“一照走天下”。

合理擴大高校和科研院所自主權。我國經(jīng)濟要轉型升級，根本上還是要靠創(chuàng)新驅動。高校和科研院所是推動科技創(chuàng)新的主力軍，但由于一些管理制度和辦法不合理、卡得太死，有關部門干預多，束縛了手腳、影響了積極性、抑制了發(fā)明創(chuàng)造。今年要把合理擴大高校和科研院所辦學、科研的自主權，作為一項重要工作來抓，國務院有關部門要抓緊研究制定相關文件并頒布實施。對束縛教學科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要取消或修改；對高校和科研院所能夠自主管理的事項，相關權限都要下放，特別是要擴大經(jīng)費使用、成果處置、職稱評審、薪酬分配、設備采購、學科專業(yè)設置等方面的自主權。總之，對高校和科研單位辦學、搞科研必須按照教育、科研規(guī)律辦事，不能簡單照搬黨政機關的管理辦法，對兼任院系領導職務的教學科研人員不能簡單套用管理純行政干部任職的有關規(guī)定。要落實完善支持教學科研人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的股權期權激勵等相關政策，促進科技成果轉化，對從事兼職創(chuàng)業(yè)的要創(chuàng)造寬松條件。政府部門要加強督導監(jiān)管，重點是管方向、管政策、管引導、管評價。高校和科研院所要依法遵規(guī)行使自主權，完善內部治理機制，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

簡政放權要取得更大實效，必須以更大力度推進政務公開。人民群眾和企業(yè)對不合理審批之弊感受最深，對改什么、如何改、成效如何，最有發(fā)言權。同時，只有讓人民群眾和企業(yè)了解放權情況，監(jiān)督放權進程，評價放權效果，才能確保放權落到實處。公開透明是現(xiàn)代政府的基本特征，全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對于發(fā)展社會主義民主政治，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權具有重要意義，這也是簡政放權的應有之義。一要加快清單制定和公開。這也是清權、減權的過程，清單越合理、越清晰、越公開，放權改革效果就越大。要加緊制定國務院部門權力清單和責任清單；在部分地區(qū)試點市場準入負面清單制度，進一步壓縮負面清單；加快編制行政事業(yè)性收費、政府定價或指導價經(jīng)營服務性收費、政府性基金和國家職業(yè)資格、基本公共服務等各方面清單。清單形成之后，要及時主動向社會公開，推動政府更好依法規(guī)范履職，做到法定職責必須為、法無授權不可為。二要全面推進政府信息公開。堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”，推進決策、執(zhí)行、管理、服務、結果公開和重點領域信息公開。特別是要加大決策公開力度，對涉及群眾切身利益的重大決策，要采取公開草案、聽證論證等方式廣泛聽取公眾意見。一旦作出決策，要及時做好政策解讀、解疑釋惑。還要加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度。現(xiàn)在我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里、“深藏閨中”，這無疑是極大的浪費。除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的以外，都應向社會開放，使之轉化為社會財富。三要打通“信息孤島”。過去較長時期，一些地方和部門的信息化建設各自為政，形成一個個互不相連的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，嚴重制約了政府效能的提升，給企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)造成很大不便。必須下決心打通數(shù)據(jù)壁壘，拆除“隔離墻”，實現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享，最大程度地便民利民。四要及時公開突發(fā)敏感事件處置信息。對突發(fā)事件特別是涉及群眾健康和公共安全的事件，必須盡早進行科學處置，及時公開信息，回應社會關切，澄清不實傳言，避免引起誤解、炒作。各級政府要高度重視信息公開基礎建設，增加公開渠道，打造網(wǎng)站、新媒體、傳統(tǒng)媒體相互聯(lián)動的立體式、多功能信息公開平臺，暢通聯(lián)接政府與群眾的信息“高速路”。