來(lái)源：《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者楊正蓮

喧囂多年，無(wú)人機(jī)行業(yè)正試圖回歸秩序和理性，但復(fù)雜程度遠(yuǎn)超想象。

6月6日，消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)企業(yè)大疆創(chuàng)新發(fā)布消息稱，旗下慧飛無(wú)人機(jī)應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)中心(UTC)將聚焦于行業(yè)應(yīng)用，提供飛手入門(mén)、行業(yè)進(jìn)階和設(shè)備維護(hù)等方面的培訓(xùn)，并發(fā)布了一套訓(xùn)練認(rèn)證體系，通過(guò)相關(guān)考試后，將獲得由中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通用航空分會(huì)、中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)聯(lián)合頒發(fā)的《無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)操作手合格證書(shū)》。

大疆的這一做法迅速引來(lái)質(zhì)疑。有媒體援引中國(guó)民航局相關(guān)媒體的表述：針對(duì)近日個(gè)別訓(xùn)練機(jī)構(gòu)涉嫌非法向無(wú)人機(jī)駕駛員（俗稱“飛手”）頒證一事，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負(fù)責(zé)人提醒廣大無(wú)人機(jī)飛行愛(ài)好者：中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)（AOPA）是唯一受中國(guó)民用航空局委托實(shí)施“飛手”培訓(xùn)合格證管理的機(jī)構(gòu)。

無(wú)人機(jī)“駕校”此番爭(zhēng)奪“發(fā)證權(quán)”，暴露出了無(wú)人機(jī)“飛手”認(rèn)證之爭(zhēng)，而其背后直指無(wú)人機(jī)的行業(yè)亂象。

“黑飛”泛濫，監(jiān)管無(wú)序，無(wú)人機(jī)發(fā)展納入法制軌道已迫在眉睫。據(jù)悉，由國(guó)家空管委牽頭，工信部、公安部、農(nóng)業(yè)部、民航局等部委正在制定的“無(wú)人駕駛航空器飛行管理辦法”，幾經(jīng)修改，名稱也幾經(jīng)變化，并已征求了多輪意見(jiàn)，目前仍在路上。

“飛手”認(rèn)證之爭(zhēng)

“關(guān)于取證問(wèn)題，官方網(wǎng)站上的公告說(shuō)得很清楚了。”對(duì)于忽然冒出來(lái)的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，AOPA協(xié)會(huì)執(zhí)行秘書(shū)長(zhǎng)柯玉寶告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者：“（民航）局里很重視，所以連夜在官網(wǎng)上發(fā)聲了。”

AOPA負(fù)責(zé)管理無(wú)人機(jī)駕駛員，在隔離空域中負(fù)責(zé)從訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的審定到訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的大綱、訓(xùn)練手冊(cè)、考試、發(fā)證。截至2016年5月31日，全國(guó)已有102家民用無(wú)人機(jī)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)通過(guò)了審核，民用無(wú)人機(jī)駕駛員合格證總數(shù)為4986個(gè)。

“AOPA做了很多有利于行業(yè)發(fā)展的事，沒(méi)人愿意出頭的時(shí)候他們出來(lái)推動(dòng)，等搞出點(diǎn)兒名堂了別的部門(mén)又眼紅。”無(wú)人機(jī)企業(yè)安爾康姆航空科技有限公司副總經(jīng)理何力宏在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，此事某種程度上也說(shuō)明AOPA的授權(quán)管理權(quán)威性并沒(méi)有得到全面的認(rèn)可，“關(guān)于飛行人員資質(zhì)的管理規(guī)定，也沒(méi)有像汽車(chē)駕照一樣被所有政府部門(mén)認(rèn)可，法律效力也有爭(zhēng)議。”

大疆在6月7日公開(kāi)回應(yīng)稱：“中國(guó)航協(xié)通用航空分會(huì)和中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)一起來(lái)給考試合格的慧飛學(xué)員發(fā)證，中國(guó)航協(xié)通用航空分會(huì)與AOPA一樣是中國(guó)民航局下屬行業(yè)協(xié)會(huì)。AOPA是唯一受中國(guó)民用航空局委托實(shí)施‘飛手’培訓(xùn)合格證管理的機(jī)構(gòu)，這是沒(méi)有法律依據(jù)的。”

中國(guó)航協(xié)通用航空分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王霞表示，目前從國(guó)家層面還沒(méi)有正式出臺(tái)任何一部關(guān)于管理或規(guī)范無(wú)人機(jī)職業(yè)或?qū)I(yè)的法律法規(guī)，這也是UTC協(xié)同兩家協(xié)會(huì)一起開(kāi)展這項(xiàng)工作的目的，希望促進(jìn)有關(guān)法律法規(guī)的修訂或出臺(tái)。

依據(jù)民用航空法，民航局負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)民用航空活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。同屬中國(guó)民航局下屬行業(yè)協(xié)會(huì)，AOPA已經(jīng)取得民航局委托實(shí)施‘飛手’培訓(xùn)合格證管理，而大疆方面表示，中國(guó)航協(xié)通用航空分會(huì)“正在與民航局協(xié)調(diào)中”。

數(shù)百億蛋糕誘惑

“飛手”資質(zhì)認(rèn)證爭(zhēng)端背后，是無(wú)人機(jī)行業(yè)極具想象力的市場(chǎng)空間?；ヂ?lián)網(wǎng)研究機(jī)構(gòu)艾瑞咨詢近日發(fā)布《2016年中國(guó)無(wú)人機(jī)行業(yè)研究報(bào)告》（下稱報(bào)告），稱我國(guó)小型民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)進(jìn)入快速成長(zhǎng)期，預(yù)計(jì)2025年，國(guó)內(nèi)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)總規(guī)模將達(dá)到750億元人民幣。

對(duì)于普通消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，無(wú)人機(jī)主要用于航拍；在行業(yè)應(yīng)用方面，還可用于電力巡視、公安、救災(zāi)、交通、農(nóng)業(yè)植保等等領(lǐng)域，市場(chǎng)巨大。報(bào)告指出，預(yù)計(jì)2025年，航拍、農(nóng)林、安防等將成為無(wú)人機(jī)應(yīng)用的熱門(mén)領(lǐng)域。在750億元的市場(chǎng)規(guī)模中，航拍約為300億，農(nóng)林植保約為200億，安防市場(chǎng)約為150億，電力巡檢約為50億。

廣證恒生高端裝備行業(yè)研究負(fù)責(zé)人姬浩稱，僅以農(nóng)業(yè)為例，如果中國(guó)30%耕地面積使用無(wú)人機(jī)植保，需求量約為20萬(wàn)架，整機(jī)市場(chǎng)容量405億元，每年服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模約547億元，加起來(lái)是一個(gè)千億級(jí)別的市場(chǎng)。

無(wú)人機(jī)硬件市場(chǎng)規(guī)模的增加，勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)對(duì)駕駛員的需求，尤其是專業(yè)領(lǐng)域。根據(jù)《中國(guó)民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)分析及前景預(yù)測(cè)》，2020年我國(guó)無(wú)人機(jī)培訓(xùn)市場(chǎng)的體量將達(dá)到15億元。

“飛手”資質(zhì)認(rèn)證的競(jìng)爭(zhēng)，劍指培訓(xùn)市場(chǎng)，而這不過(guò)是無(wú)人機(jī)市場(chǎng)之冰山一角。如何對(duì)于這個(gè)蓬勃興起的新興行業(yè)進(jìn)行有效管理，遠(yuǎn)比人員資質(zhì)認(rèn)證復(fù)雜更多，涉及到不同部委之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作。

“無(wú)人機(jī)到底歸誰(shuí)管，政府部門(mén)內(nèi)部也存在爭(zhēng)議。”何力宏告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

在何力宏看來(lái)，政府不同部門(mén)，一方面是看著無(wú)人機(jī)市場(chǎng)很火都想進(jìn)來(lái)分一杯羹，一方面是真正管理上很麻煩的地方又沒(méi)人愿意負(fù)責(zé)。這就導(dǎo)致行業(yè)管理明顯滯后，大量未經(jīng)培訓(xùn)也未申報(bào)飛行計(jì)劃的“黑飛”等危及公共安全的事件屢屢發(fā)生，甚至擾亂空中交通管制，危害空中交通安全、社會(huì)治安、國(guó)家安全等。

5月28日傍晚，因?yàn)楹桨嗥鸾悼沼蛴袩o(wú)人機(jī)在活動(dòng)，成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)東跑道被迫停航關(guān)閉達(dá)1小時(shí)20分鐘，直接導(dǎo)致55個(gè)進(jìn)出港航班延誤。

2009年以來(lái)，民航局陸續(xù)頒布了一系列文件，試圖對(duì)現(xiàn)有無(wú)人機(jī)的使用進(jìn)行規(guī)范。但在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這些法規(guī)條文原則性指導(dǎo)多，在適航認(rèn)證、可用空域、空管規(guī)則、責(zé)任和監(jiān)管主體等方面缺少具體的操作細(xì)則，實(shí)施起來(lái)難有抓手，而且很多都是臨時(shí)性的管理規(guī)定。

“政策法規(guī)方面最大的欠缺，是空域管理政策的滯后和不透明。”何力宏告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，滯后是指針對(duì)無(wú)人機(jī)哪些需要報(bào)空域哪些不需要報(bào)空域，沒(méi)有及時(shí)制定切合實(shí)際的政策，仍然沿用有人機(jī)管理的邏輯，任何東西只要升空就要報(bào)飛行計(jì)劃申請(qǐng)空域；不透明是指用戶想報(bào)飛行計(jì)劃申請(qǐng)空域，但是申報(bào)無(wú)門(mén)，缺乏公開(kāi)透明的信息告訴用戶應(yīng)該到哪個(gè)地方哪個(gè)部門(mén)去申報(bào)，“這導(dǎo)致大部分用戶即使有心守法，但因?yàn)槭胤](méi)有可操作性，最后不得不違法。”

統(tǒng)一在“云”里飛

民航局試圖讓無(wú)人機(jī)監(jiān)管邁向“云”時(shí)代，即通過(guò)基于信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析的“云監(jiān)管”，為空域安全和監(jiān)管提供保障。

2015年12月29日，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司發(fā)布《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》，其中首次提出了“無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)”的概念，用戶可以通過(guò)接入無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)進(jìn)行飛行計(jì)劃申報(bào)，由無(wú)人機(jī)云提供商提供專業(yè)的無(wú)人機(jī)飛行空管服務(wù)。

今年3月4日，無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)U-Cloud正式獲得中國(guó)民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司的試運(yùn)行批文，有效期兩年，成為首家獲得民航局批準(zhǔn)的無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)，運(yùn)營(yíng)主體是中國(guó)AOPA。該系統(tǒng)覆蓋1500米以下所有直升機(jī)、無(wú)人機(jī)等飛行器的低空監(jiān)測(cè)，無(wú)人機(jī)飛行時(shí)的所有動(dòng)作變化，包括航跡、高度、速度、位置、航向等數(shù)據(jù)都會(huì)被系統(tǒng)所收納，然后系統(tǒng)會(huì)根據(jù)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)的預(yù)警、避讓工作以及安保工作相關(guān)應(yīng)用的開(kāi)發(fā)。無(wú)人機(jī)接入這個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)之后，無(wú)需自己申請(qǐng)飛行計(jì)劃。

“這個(gè)云端將會(huì)為民航、安全、公安、反恐等不同的國(guó)家職能部門(mén)預(yù)留出很多端口。所有的無(wú)人機(jī)有望實(shí)現(xiàn)實(shí)名制，用戶必須把數(shù)據(jù)上傳云端后，才能進(jìn)入這套管理體系，才能在有條件的情況下飛行。如果不聯(lián)網(wǎng)云端，不進(jìn)行實(shí)名登記，無(wú)人機(jī)的任何操作都將是違法行為了。”柯玉寶表示，監(jiān)管只是其中很小的一部分，大部分是今后為無(wú)人機(jī)駕駛員還有運(yùn)營(yíng)人以及個(gè)人提供服務(wù)的，比如飛行計(jì)劃申報(bào)、氣象、航行期報(bào)等。

“云管理的方式確實(shí)比傳統(tǒng)空管方式更適合小型無(wú)人機(jī)。”何力宏告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，這些系統(tǒng)之間的競(jìng)爭(zhēng)，比拼的將是空管資源支持度和對(duì)客戶的服務(wù)能力。

對(duì)于這些無(wú)人機(jī)云監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，如何爭(zhēng)取到空管資源支持、在更多區(qū)域推廣、更多品牌接入等，不僅需要構(gòu)建一套能夠讓相關(guān)各方接受的運(yùn)營(yíng)模式，還得兼顧在商業(yè)化運(yùn)作下政府如何進(jìn)行安全認(rèn)證。

由于相關(guān)法規(guī)不健全、空域資源使用申請(qǐng)不夠暢通、與空管系統(tǒng)對(duì)接技術(shù)門(mén)檻高、監(jiān)管涉及部門(mén)多、系統(tǒng)研發(fā)成本回收困難等，無(wú)人機(jī)云監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)作效果尚得觀察。目前而言，系統(tǒng)仍處于自愿接入階段，究竟能起到多大的監(jiān)管作用，不得而知。

從法規(guī)入手，規(guī)范無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展已迫在眉睫。

國(guó)防部新聞發(fā)言人吳謙曾公開(kāi)表示，對(duì)于無(wú)人駕駛航空器的監(jiān)管工作，相關(guān)部門(mén)正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

北京航空航天大學(xué)航空法律和標(biāo)準(zhǔn)研究所所長(zhǎng)、國(guó)家空管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究中心副主任劉浩介紹，無(wú)人機(jī)部際聯(lián)席工作機(jī)制已經(jīng)建立，參與單位至少有23家，常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)家空管委，將通過(guò)無(wú)人機(jī)部際聯(lián)席工作會(huì)議，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

由國(guó)家空管委牽頭，工信部、公安部、農(nóng)業(yè)部、民航局等部委正在制定的“無(wú)人駕駛航空器飛行管理辦法”，試圖從頂層規(guī)劃無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的使用管理要求，未來(lái)將作為無(wú)人航空器管理的基本行動(dòng)法規(guī)，該法規(guī)已幾經(jīng)修改，名稱也幾經(jīng)變化，并已征求了多輪意見(jiàn)，目前仍在路上。

“應(yīng)盡快立法，更多參與國(guó)際法規(guī)的制定。”劉浩認(rèn)為，規(guī)則的制定還需要合理引入社會(huì)團(tuán)體，并加強(qiáng)利益相關(guān)方的互動(dòng)交流。“關(guān)鍵問(wèn)題在于，監(jiān)管措施是否真正能夠讓我們的天空更加安全，同時(shí)也不至于將創(chuàng)新扼殺在搖籃里。”